Внешний долг России – совершенствование институциональной структуры

Сегодня совершенно очевидно, что окончательное решение проблемы внешнего долга в Российской Федерации возможно лишь при условии кардинального реформирования системы управления государственным долгом. Эта задача должна в ближайшее время стать одной из приоритетных в экономической сфере.

Роман Ситников
Внешний долг России: совершенствование институциональной структуры
"Экономические стратегии", №5-6-2004, стр. 94-97

На современном этапе невозможно представить мировую экономику без системы международных заимствований. Сегодня внешние заимствования играют важную роль в денежно-кредитной политике практически любого государства и международных экономических отношений в целом. Привлечение внешних займов стало нормальным явлением не только для развивающихся стран, но и для стран с высоким уровнем развития, таких как Великобритания, Франция и Италия, а США по размеру внешнего долга вообще занимают одно из лидирующих мест в мире. Зарубежные заимствования не только несут для стран дополнительные денежные ресурсы, но и открывают доступ к последним достижениям в научно-технической сфере и современному управленческому опыту, что делает их более конкурентоспособными на международном рынке. Однако череда долговых кризисов, разразившихся в ряде развивающихся стран в 1980-1990-х годах, свидетельствует о том, что к процессу внешних заимствований нужно относиться с предосторожностью.

На первый план выходит способность государства своевременно аккумулировать ресурсы для обслуживания долга. Для стран с достаточно развитыми экономиками внешние займы не становятся безальтернативной потребностью; они без особых затруднений изыскивают необходимые финансовые ресурсы для обслуживания внешнего долга. Иначе дело обстоит в развивающихся странах: даже кратковременное ухудшение состояния мировой экономики может сильно уменьшить их платежеспособность. При этом ясно прослеживается такая тенденция: чем выше степень несбалансированности национальной экономики, чем сильнее ее зависимость от внешних источников, тем выше темпы роста государственного внешнего долга и соответственно больше объемы текущих выплат по обслуживанию основной их части – процентных платежей кредиторам.

Не менее значимы и внутренние факторы, такие как степень совершенства финансовой системы в целом и системы управления внешним долгом в частности. Серьезные промахи в государственной политике в этом направлении могут обернуться тяжелыми экономическими последствиями. После развала СССР Российская Федерация приняла на себя обязательства по выплате его внешнего долга и стала активно обращаться за новыми внешними займами. В условиях экономического кризиса, который имел место в тот период, когда было невозможно обойтись без зарубежных кредитов и займов. Колебания размеров внешнего долга нашей страны за последние 10 лет отражены на рис. 1.

Рисунок 1. Внешний долг России в 1993–2003 годах

Одновременно с этим в 1990-х годах значительно возросла степень нагрузки на бюджет страны в связи с необходимостью направлять все больше валютных ресурсов на обслуживание внешнего долга. Это подтверждается как ростом абсолютных значений бюджетных расходов на обслуживание государственного внешнего долга, так и ростом нагрузки в процентном исчислении от общего объема расходов. К сожалению, процесс совершенствования системы управления долгом в нашей стране значительно отставал от темпов роста долга. Существенная доля внешних заимствований в этот период производилась на краткосрочной основе без оценки способности РФ следовать графику выплат по ним. Именно отсутствие последовательной системы управления государственным долгом в России и стало одной из основных причин августовского кризиса 1998 года.

Таблица 1. Динамика расходов федерального бюджета на обслуживание государственного внешнего долга в 1994–2004 годах

Как мы можем заметить из табл. 1, расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внешнего долга продолжали расти и после 1998 года, достигнув своих максимальных значений в начале 2000-х годов, когда ежегодно на эти цели направлялось более 200 млрд рублей. Несмотря на то что в последние несколько лет наметилась тенденция к некоторому снижению доли расходов бюджета на обслуживание внешнего долга в общей сумме расходов бюджета, это снижение происходило в основном за счет роста объемов экспорта энергоресурсов и высоких цен на них. Последние до сих пор являются основным источником доходов федерального бюджета. Таким образом, в случае ухудшения конъюнктуры цен на энергоресурсы Россия не застрахована от очередного витка роста внешнего долга со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Отсюда можно сделать вывод, что в ближайшие годы проблема внешнего долга останется достаточно злободневной для нашей страны.

Одной из предпосылок улучшения ситуации в этой области должно стать дальнейшее совершенствование институциональной структуры управления внешним долгом. Зарубежный опыт показывает, что существует несколько организационных форм управления государственным внешним долгом, в которых основная ответственность ложится на следующие ведомства:

Министерство финансов.
В некоторых странах (Аргентина, Япония, США) разработка стратегии и тактики управления внешним долгом поручена отдельному структурному подразделению Министерства финансов. В Бразилии, Франции и Испании эти функции наряду с централизованным управлением финансовыми ресурсами и пассивами переданы казначейству. Центральный банк курирует лишь ряд технических аспектов в процессе управления внешним долгом.

Центральный банк.
В данном случае он ответствен за разработку стратегии, управление государственным внешним долгом в краткосрочной перспективе, а также за выполнение некоторых оперативных функций. Это имеет место в странах, где управление внешним долгом интегрировано в монетарную политику государства (Пакистан) либо где Центральный банк непосредственно осуществляет долговую программу (Италия).

Агентство по управлению долгом.
При данной организационной форме управления внешним долгом наиболее отчетливо разделение между бюджетной, монетарной политикой и политикой управления внешним долгом. Такие организационные формы управления долгом начали появляться только в конце 1980-х годов и существуют на данный момент во многих странах, в частности в Австрии, Германии, Бельгии, Великобритании и Ирландии.

В некоторых странах в структуре управления внешним долгом задействованы другие институты, однако обычно они выступают в качестве вспомогательных звеньев указанных трех ключевых структур. Тем не менее даже там, где созданы агентства по управлению долгом, функция формулирования долговой политики осталась за правительствами. Российская Федерация стала единственной республикой бывшего СССР, унаследовавшей институты управления государственным долгом. Этот факт имел как положительные, так и отрицательные последствия для ее экономики.

С одной стороны, наличие сложившихся организационных структур и квалифицированных кадров на определенном этапе облегчило управление государственным внешним долгом. С другой – эти структуры несли на себе отпечаток пережитков командно-административной системы, что тормозило реформирование экономики. Наличие ошибок в политике внешних заимствований, допущенных Россией в 1990-х годах, обусловлено также отсутствием опыта управления долгом при высоком уровне размеров задолженности.

В целом в 1990-х годах в Российской Федерации преобразование старых и формирование новых звеньев системы управления государственным долгом происходило не на основании долгосрочной стратегии, а в ответ на текущие потребности в области государственных расходов. Такая политика привела к тому, что правительство контролировало долговую ситуацию лишь в краткосрочной перспективе, решая проблемы по мере их возникновения.

В 1995 году имела место попытка формализовать и упорядочить процесс формирования портфеля внешних заимствований. В частности, была создана Межведомственная комиссия по сотрудничеству с международными финансовыми организациями (МВК) и ее рабочий орган (в рамках которого готовились все решения) – Рабочая группа при МВК. Однако, как выяснилось, и это не помогло повысить эффективность системы внешних заимствований. В основном организационная структура управления внешним долгом России строилась как одно функциональное звено Минфин – Внешэкономбанк. При этом Минфину отводилась разработка общих принципов долговой политики, а Внешэкономбанку – роль специализированного государственного банка Российской Федерации, обеспечивающего обслуживание внешнего долга и централизованных внешнеэкономических операций. Это объяснялось необходимостью оперативного анализа воздействия на платежный баланс, подготовкой предложений по привлечению новых займов, использованием различных схем обслуживания и реструктуризации долга.

Важнейшим принципом управления государственным долгом России в тот период считалось обеспечение единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию государственных заимствований. На практике оказалось, что система, существовавшая в 1990-х годах, была далека от декларируемых принципов и целей. Так, Минфин России занимался лишь подготовкой соглашений о реструктуризации с Парижским и Лондонским клубами, а также привлечением займов международных финансовых организаций. Внешэкономбанку фактически отводилась роль агента Правительства РФ по обслуживанию внешнего долга России. Существовала практика, когда куплей-продажей долговых обязательств Российской Федерации занимался ряд коммерческих банков, а некоторые субъекты РФ и иные российские заемщики привлекали (в том числе и под гарантии Правительства РФ) внешние кредиты, не ставя об этом в известность Внешэкономбанк. В результате значительная часть операций по внешним займам проходила неучтенной, без одобрения Правительством РФ, что не могло не привести к осложнению долговой проблемы. После кризиса 1998 года были приняты некоторые меры по ужесточению контроля над внешними заимствованиями, в частности был наложен запрет на привлечение отдельными категориями заемщиков внешних займов без одобрения Правительством РФ. Однако институциональная структура управления внешним долгом осталась практически без изменений, что не позволяет осуществлять оперативные и эффективные действия.

Между тем многие государства уже сталкивались со схожими проблемами в области управления государственным внешним долгом и успешно преодолели их. Наглядным примером в этом отношении может служить опыт Ирландии, страны, внешний долг которой был в 1980-х годах одним из самых больших среди стран ЕЭС. С целью более эффективного управления долгом Ирландия в 1990 году учредила Национальное агентство по казначейскому управлению (NTMA). Основными направлениями его деятельности являются: управление ликвидностью, рисками, контроль над стоимостью обслуживания внешнего долга и выработка общей стратегии заимствований. Большое значение придается совмещению потоков прибыли с графиком платежей. Это делается, чтобы избежать пиков платежей. Данный факт особенно важен ввиду того, что расходы на погашение внешнего долга в 1980-х и начале 1990-х годов достигали в Ирландии 14% от общих расходов государства [1]. В результате удалось снять остроту проблемы внешнего долга. Из позитивного опыта работы агентства можно извлечь следующие уроки.

Во-первых, страна, сталкивающаяся с трудностями в вопросе погашения внешнего долга, должна определить риски, которые возникают при внешних заимствованиях и подлежат уменьшению за счет разумного планирования, а также выбрать правильную долговую стратегию. В этом направлении необходимо вести постоянный анализ основных факторов, влияющих на стоимость обслуживания внешнего долга, находить степень корреляции между ними и способы нейтрализации их негативных проявлений.

Во-вторых, нужно понимать, что не существует универсального средства для решения проблемы внешнего долга. Поэтому систему управления внешним долгом необходимо строить с учетом особенностей конкретной страны.

В-третьих, стране-должнице следует тесно сотрудничать с кредиторами. Опыт показывает, что открытость при проведении политики в области внешних заимствований, а также обеспечение кредиторов исчерпывающей информацией позволяет значительно снизить стоимость обслуживания долга.

Один из наиболее оптимальных вариантов системы управления внешним долгом в настоящий момент создан в Латвии. Опыт этой страны особенно интересен для нас, поскольку в 1992-1996 годах Латвия имела систему управления внешним долгом, схожую с российской. В 1996 году в Латвии провели глубокую реорганизацию всей системы управления долгом. В результате ее институциональной основой стала структура внутри Государственного казначейства при Министерстве финансов, которая состоит из трех подразделений: отдел операций на рынке (front office), аналитический отдел (middle office) и отдел управления трансакциями (back office). Основные задачи отдела операций на рынке (front office) – принятие решений о суммах и условиях заимствований, а также хеджирование рисков. Аналитический отдел (middle office) осуществляет анализ долгового портфеля, отвечает за разработку обоснования решений, принимаемых отделом операций на рынке. В частности, аналитический отдел рассматривает стратегию управления рисками, составляет прогнозы процентных ставок и обменных курсов, различные сценарии заимствований, производит текущий мониторинг долга и сравнение его характеристик с бенчмарками.

Отдел управления трансакциями (back office) представляет собой подразделение, осуществляющее оперативное управление внешним долгом. Кроме непосредственных операционных функций оно контролирует график и суммы платежей, составляет отчеты и вносит своевременные изменения в информационную систему внешнего долга страны. Таким образом, система заимствований и управления долгом Латвии интегрирована в одно институциональное подразделение – Государственное казначейство. Это дает возможность осуществлять централизованное оперативное управление внешним долгом, избегая бюрократических проволочек и искусственного затягивания процесса принятия решений.

Создание отдельной структуры по управлению государственным внешним долгом по типу независимого агентства позволяет:

• более четко разграничивать фискальную политику государства и политику в области управления внешним долгом;
  
• более активно и оперативно управлять внешним долгом за счет снятия бюрократических барьеров;
  
• установить жесткие бюджетные ограничения для правительства страны;
  
• добиться более полного учета всех внешних заимствований;
  
• привлечь самых квалифицированных специалистов за счет снятия ограничений в оплате труда;
  
• облегчить доступ информации для кредиторов благодаря большей открытости структуры.
  

Доводы оппонентов против создания отдельной структуры звучат достаточно неубедительно и сводятся в основном к возможной потере Минфином контрольной функции в части управления внешним долгом.

Между тем необходимо понимать, что создание такой структуры не является панацеей от всех проблем. Постановка необоснованных задач, неправильная оценка текущей ситуации или отсутствие соответствующих условий работы может серьезно повлиять на результат деятельности агентства по управлению долгом. В то же время опыт зарубежных стран показывает: правильно организованная работа такого агентства способна существенно повысить эффективность управления внешним долгом. Для этого необходима реалистичная постановка целей и понимание того, что значимые положительные результаты могут быть получены только в среднесрочной перспективе. Создание агентства по управлению внешним долгом в нашей стране потребует определенного переходного периода, в течение которого нужно сделать все, чтобы избежать конфликта между старой и новой моделью.

Использованная литература
1. Sovereign External Debt Management, ECSPF Occasional paper № 4, The World Bank, 1997. P. 17.