Управленческий баланс России

Каковы смысл и значение административной реформы в России? Поможет ли она укрепить президентскую власть? Существует ли сегодня угроза автономизации мегарегионов? На эти и другие вопросы отвечает профессор, доктор экономических наук Николай Абросимов.

Николай Абросимов
Управленческий баланс России
"Экономические стратегии", 2000, №6, стр. 106-111

Вопросы административной государственной реформы Российской Федерации, связанной с образованием семи федеральных округов, и по сей день вызывают бурную дискуссию по поводу ее целесообразности. Эта дискуссия стала одним из самых ярких и важных событий года, так как затронула мировоззренческие основы эффективного развития страны. Сторонники реформы связывают ее с укреплением властной вертикали, оптимизацией региональной политики и появлением эффективного механизма защиты государственных интересов на местах. Противники реформы настаивают на том, что она серьезно ущемит интересы регионов и региональных лидеров. И те, и другие приводят весомые аргументы. Со стороны бывает непросто разобраться в сути вопроса. Остается ощущение, что это именно тот случай, когда критерием истины станет практика.
Предлагаемый материал ценен тем, что предоставляет возможность получить информацию из первых рук – от профессионала, органично сочетающего в себе теоретика и практика, непосредственно занимающегося вопросами региональной политики в Администрации Президента. Профессор, доктор экономических наук Николай Васильевич Абросимов отвечает на вопросы главного редактора журнала "Экономические стратегии" Александра Ивановича Агеева.

Создание семи базовых федеральных округов вызвало оживленную дискуссию как во властных структурах регионов, так и в обществе в целом. Как Вы думаете, насколько такие меры позволят укрепить президентскую власть?

Во-первых, эта административная реформа имеет глубокие корни в отечественной истории: институт генерал-губернаторства, как известно, уже существовал в России и был весьма эффективен на тех этапах, когда страна нуждалась в усилении вертикали власти. Идея его возрождения появилась достаточно давно, еще в самом начале демократических преобразований и все это время подспудно присутствовала в виде тех или иных рабочих вариантов реформирования. О ее своеобразной востребованности свидетельствует назначение в регионы полномочных представителей. Как мы не раз убеждались, каждый из них, формально подчиняясь центру, вел самостоятельную политику, руководствуясь собственными амбициями, жизненным опытом, видением проблем. Если губернатору и полномочному представителю удавалось найти общий язык, они эффективно работали "в одной упряжке". Однако в большинстве случаев этого не происходило. В регионах начинались более или менее острые конфликты, что наносило серьезный ущерб общему делу. Я менее всего склонен связывать это с субъективными особенностями или недостатками конкретных руководителей. Причина, на мой взгляд, в "неотработанности" пространства власти, в отсутствии адекватных законов.

Какова судьба полномочных представителей в субъектах Федерации в новой ситуации?

Теперь такого института нет. Он трансформировался в институт Главных федеральных инспекторов. Что касается назначения руководителя и первого заместителя – это прерогатива Президента. Если бы не было уверенности в том, что этот институт усилит вертикаль власти, а для России это жизненно необходимо, то нечего было бы, что называется, и огород городить. Авторитет многих региональных лидеров, их выборность позволяли им сохранять определенную независимость от центра. Если губернатору, человеку, олицетворявшему власть в регионе, не хватало знаний и умения выбрать главное, он, оказываясь в плену своих эмоций, выступал против федерального руководства. Это расшатывало властную вертикаль всего российского государства.

Можно ли рассматривать это явление как своего рода скрытую "чеченизацию"?

По существу, да. Незаметно так и произошло. С одной стороны, лозунг "Сильные регионы – сильная Россия" сам по себе неплох, но во всем надо знать меру. Сильные регионы хороши, если они находятся на полном самообеспечении и в то же время выполняют все обязательства по отношению к центру. На практике получается совсем наоборот: казалось бы, регион сам в состоянии справиться со своими проблемами, а вместе с тем все время обращается за помощью на федеральный уровень. Но самое главное не в этом, а в том, что Россия – это уникальное этническое и геостратегическое образование, и наша первоочередная задача – сохранить его.

Нет ли угрозы автономизации теперь уже мегарегионов?

Думаю, что нет. Формирование мегарегионов, если можно их так назвать, не должно сказаться на снижении устойчивости вертикали власти. Ведь речь идет не о регулировании экономических процессов, а о соблюдении правового поля "единых правил игры", определенных федеральным законодательством в границах округа и обусловленных национальными геостратегическими интересами страны. Трудно сказать, что будет через два-три года, может быть, изменятся границы округов. Жизнь показала, что решать проблемы конкретных регионов нужно общими усилиями – и на местах, и из центра. При этом необходимо тщательно анализировать каждый шаг. Например, решение оставить Астрахань и Волгоград в Южном округе – это результат продуманной политики.

Каков управленческий статус полномочных представителей, возглавляющих федеральные округа? Подчиняется ли им командование военных округов, границы которых совпадают с административными?

Оперативно – нет.

То есть – это вопрос согласования, не более. А силовые ведомства?

Координируют усилия против преступности и коррупции.

Таким образом, для руководителей окружных силовых ведомств ситуации двоевластия не существует?

Нет. Они подчиняются федеральному центру. Другое дело, когда речь идет о назначениях и координации деятельности. В этом случае кандидатуры согласовываются с полномочным представителем, мнение которого имеет принципиальное значение. Что касается оперативного командования, то у него такого права нет.

На чем основан высокий статус полномочного представителя?

Его власть опирается на десятки федеральных структур, имеющих статус силовых ведомств. Полномочный представитель обязан знать политическую обстановку в своем округе и его геостратегическое положение. Стабильность России требует, чтобы каждый регион занимал свое место и играл определенную роль в структуре государства. Это не так просто. Частные интересы не должны превалировать над общими. На местах иногда бывают недовольны вмешательством федеральных властей, считают, что им "самим виднее". Да, им виднее, когда они решают локальные проблемы, но когда речь заходит о достижении стратегических целей, необходим общегосударственный подход. Только так отдельные регионы смогут внести свой вклад в дело укрепления российской государственности. Я думаю, в этом контексте создание федеральных округов – достаточно важный шаг.

Нет ли у Вас ощущения, что все это чем-то напоминает историю с совнархозами?

Нет. Дело в том, что совнархозы были заняты решением экономических проблем. Здесь иная ситуация. Регионы остаются экономически самостоятельными, их никто "не впрягает" и не пытается "поставить в общее стойло". Речь идет о том, чтобы на всей территории России федеральные законы действовали в равных условиях. Тогда будет понятно, кто чего стоит. Ведь многие, "надувая щеки", говорят: "Вот мы какие!". Так, в свое время Украина считала, что она кормит всю Россию.

Кто съел наше сало…

Да, а когда разделились, оказалось, что не мы у них "ели сало".

Учитывался ли при создании федеральных округов их экономический потенциал?

Безусловно.

Имелось в виду, что каждый из них, в принципе, будет экономическим донором?

Здесь принимались во внимание, в первую очередь, те экономические связи, которые существуют между регионами. Предположим, Приволжский округ составляют районы, органично объединенные в единое целое вокруг Волги и ее притоков. Это не только Поволжье, но и, например, Пермская область. Казалось бы, Пермь далеко, но она исторически, экономически, геополитически, геостратегически, этнически связана с этими территориями. Представления о том, что отдельные регионы могут выйти из состава России и существовать самостоятельно, ложны. Проблема в другом. Необходимо наладить функционирование системы государственной власти, подключить к ней низовые властные структуры, которые подчас индифферентно относятся к распоряжениям из центра. А ведь именно они, имея дело с конкретными людьми, должны выступать в качестве опосредующего звена между ним и народом.

Не начинает ли пробуксовывать эта реформа?

Я думаю, что сейчас главное – четко определить властные полномочия центральных органов и местного самоуправления. Последнее, отражая чаяния граждан, должно, сохраняя свою независимость, одновременно блюсти их интересы. Однако эта схема заработает лишь тогда, когда будет законодательно обеспечена. Закон должен дать четкие гарантии сохранения местного самоуправления. Пока что этого не происходит.

Как будут строиться отношения крупных олигархических бизнес-структур, находящихся и действующих на территории округов, с губернаторами и полномочными представителями?

Каждый олигарх имеет достаточно крупную собственность в том или ином регионе, что выгодно самим регионам, так как промышленные предприятия – нефтеперерабатывающие заводы или газоконденсатные комплексы – это наиболее активные налогоплательщики. Их налоговые отчисления – самый важный источник пополнения региональных бюджетов.
Проблема в другом. Формирование олигархических групп, слияние промышленного и финансового капитала у нас, в отличие от Запада, произошло слишком быстро.

Психологически сложно смириться с мыслью, что человек, который вчера был фарцовщиком, сегодня – олигарх. Да, собственность олигархов нажита, подчас в значительной степени, неправедным путем, но такова специфика периода первоначального накопления капитала. Выигрывает тот, кто в этой неразберихе способен быстро организовать свое дело. К сожалению, большая часть населения в результате остается в проигрыше, и это несправедливо. Людям очень трудно примириться с таким положением дел, спокойно относиться к чужому богатству. Трансформировать подобные стереотипы общественного сознания очень и очень сложно. Каждый должен уяснить себе не только необратимость социально-экономических процессов, но и изменение собственного положения в сложившихся условиях: сегодня человек сам хозяин своей судьбы, и только он ответственен за постигшие его неудачи. Сознание олигархов также переходит в совершенно иное качественное состояние. Богатство для них перестает быть самоцелью, и на первый план выходит забота о развитии производства, когда прибыль получают не ради прибыли как таковой, а для решения важнейших задач развития России. Слишком быстрый переход от одной социально-экономической системы к другой неизбежно должен сопровождаться психологической перестройкой людей. Если этого не произойдет, ситуация может быть омрачена серьезными катаклизмами, в том числе и политическими.

Не все это понимают.

Совершенно верно. Среди российских олигархических групп, в наибольшей степени озабоченных интересами России, я хотел бы назвать холдинг "Интеррос", возглавляемый Владимиром Потаниным.

Как административная реформа связана с программой Центра стратегических разработок? Кого можно назвать авторами идеи создания генерал-губернаторств?

Конкретные персонажи известны. Это те ученые и практики, которые планировали экономическую стратегию развития России и на ранних этапах демократических преобразований, и на более поздних. Я, например, усматриваю здесь влияние взглядов Егора Тимуровича Гайдара. Хочу сказать ему огромное спасибо.

Была сформулирована некая стратегическая идея, которую затем детализировали применительно к сложившейся ситуации. Я считаю, что, если не Греф – то какой-нибудь Иванов, не Иванов – так Петров, рано или поздно возглавил бы это направление. Что касается программы, созданной под руководством Грефа, то сейчас она становится все более и более понятной. Я думаю, что в течение года все окончательно прояснится. Готовый рецепт экономического развития страны чреват появлением органа управления типа Госплана, а это было бы отвратительно для России. В программе Грефа четко прослеживается стратегическое направление: это дальнейшая либерализация экономики под жестким централизованным не контролем, а скорее, сопровождением федеральных структур. Кроме того, за прошедший период уже наработан достаточно большой пакет экономических законов. Смысл правовой нормы состоит в том, что она ни в коем случае не должна ни опережать той системы отношений, которая сложилась в обществе в данный момент, ни тормозить ее развития. Найти золотую середину – это очень сложная задача. Создавая законы, необходимо помнить, что их содержание отражает конкретные экономические интересы, поэтому каждый из них должен быть тщательно и всесторонне проработан. В этом деле нельзя торопиться, недопустимо также вмешательство в процесс законотворчества лоббирующих структур. Поэтому нужно тщательно подбирать людей для подготовки законов, при этом отдавая себе отчет в неизбежности определенных издержек. Программа Грефа дает стержневое направление, в соответствии с которым должен осуществляться поиск механизмов реализации такой стратегии. К сожалению, новое правительство, так же как и старое, мало что делает в этом отношении. Видимо, в нем нет соответствующих структур, которые бы занимались стратегическим управлением. Речь идет именно о стратегии, потому что любой закон проявляет свою суть с течением времени.

Какое место в системе государственного управления занимает Администрация Президента?

Значение Администрации очень велико. Многие пытаются сравнивать ее с бывшим ЦК КПСС.

В чем принципиальное отличие?

В том, что раньше существовал аппарат, определявший идеологические цели и задачи, под которые подстраивалась вся система власти, – это первое. Второе: назначение высших руководителей в значительной степени зависело от позиции ЦК КПСС. Сейчас ничего подобного нет. Администрация Президента является составным элементом политической структуры. Она тщательно отслеживает наиболее существенные процессы в центре и на местах, дает предложения и рекомендации для Президента, а также готовит для него проекты стратегических решений, которые он может одобрить или отвергнуть.

Я уверен, что значение Администрации Президента будет расти. В США, например, аналогичный орган контролирует всю экономическую и политическую жизнь. У нас этим всегда занимались две разные структуры: одна из них решала задачи политические, а другая – чисто экономические. Может быть, это и правильно, потому что Россия – это не США, у нас политика всегда была продолжением экономики. В то же время, вспоминая ленинское определение, я еще раз убеждаюсь, что на известных этапах политика может опережать экономику, как, например, это происходит сегодня, когда система экономических отношений еще не устоялась.

"Кто не жалеет о распаде Союза – у того нет сердца. Кто мечтает о его восстановлении – у того нет ума". Эта формула стала чеканной. Ограничивается ли региональная политика российской администрации пределами России?

Речь идет о расширении зоны влияния на сопредельные территории.

Думаю, что развал Союза – это процесс объективный. Разговоры о том, что СССР разрушили одним решением – чушь. Никакое государство не развалится по распоряжению. Это случается тогда, когда оно слабеет. На самом деле произошло вот что: все без исключения республики, входившие в состав Союза, сделали колоссальный шаг в своем развитии, фактически превратившись в государственные образования. Самое главное, там появились люди, у которых было желание поработать в национальном государственном пространстве. Это с одной стороны, с другой – стали распадаться связи, в свое время объединявшие республики в единое целое. Россия, всегда игравшая ведущую роль, ослабла, потому что отдавала часть своей энергии, своих людских, моральных, интеллектуальных ресурсов для решения общесоюзных задач. Для того чтобы сохранить СССР, надо было либо понизить статус республик, либо повысить статус России. И то и другое было уже невозможно. Эти объективные процессы и привели в конечном счете к распаду СССР. Другое дело, что руководство страны не смогло подняться до уровня понимания ответственных задач, стоявших перед ним, не сумело найти механизмы сдерживания, но это не вина его, а скорее, беда.

Государства СНГ хотят быть самостоятельными, автономными, но сегодня это уже невозможно. Независимые республики, ранее входившие в состав единого государства, все больше и больше понимают, что без союза с Россией им не выжить в мире, где царит жесткая конкуренция, что нельзя разрывать экономические связи, которые нарабатывались годами.

В то же время следует учитывать психологию конкретных руководителей, а часть из них не всегда может подняться над сиюминутными амбициями. С политическими лидерами СНГ необходимо работать, и такая работа ведется. Ее цель – показать пути и взаимовыгодные направления, по которым может идти объединение стран Содружества.
Что касается отношений приграничных районов России с соседними республиками, то между ними закономерны контакты, в том числе и экономические. Предположим, Астраханская или Волгоградская область граничит с Казахстаном. Очевидно, что в этой ситуации сотрудничество, например, участие этих областей в разработке Тенгизского месторождения, неизбежно. Кроме того, здесь играет роль этнический фактор. Смешанное в национальном отношении население приграничных регионов чутко реагирует на экономические успехи одного или другого государства и делает определенный выбор.

Сегодня необходимо совместить векторы геостратегических интересов стран СНГ и России. Уверен, что абсолютное большинство бывших союзных республик заинтересовано в этом. Процесс интеграции обусловлен множеством факторов – экономическим развитием, культурными связями, сопряжением рынков и так далее. Задача аналитических органов – тщательно изучить подобные тенденции и переложить их на язык реальных механизмов взаимодействия. Скажу прямо, пока здесь много проблем.

История России насчитывает не один десяток политических деятелей, занимавшихся государственным строительством. Кто из них Вам наиболее близок?

Пожалуй, Александр III и Николай II. Многие предпочитают Петра I или Ивана Грозного. Конечно, они много сделали для России, но уж очень жестокими методами. А главное – чрезмерно принижали роль простого человека, что в конечном счете сказалось на его ментальности, обусловившей низкий уровень социальной активности: вряд ли человек захочет участвовать в делах государства, если оно столетиями низводило его до нуля. Сегодня задача состоит в том, чтобы обеспечить совпадение интересов государства и конкретной личности. Это очень трудно. В истории крайне редки периоды тождества общих и частных интересов. Однако, я думаю, что сейчас Россия вступила именно в такой период.