Управленческая составляющая экономической безопасности Москвы

Ни горбачевская «гласность», ни ельцинская «демократизация», ни путинское «удвоение ВВП» так и не смогли изменить ключевого положения чиновничества в жизни государства и общества. Например, по данным «Левада-Центра» за июль 2005 г., второй по значимости опорой действующей власти после военного чиновничества являются гражданские служащие, представляющие сферу государственного и муниципального управления.
Однако бюрократия обладает не только позитивным, но и дестабилизирующим потенциалом. Например, одной из важнейших внутренних угроз в московском мегаполисе специалисты в большинстве случаев называют несовершенство работы органов управления. Этот вывод подтверждается результатами научных исследований. В октябре 2005 г. Научно-исследовательским центром Московского городского университета управления правительства Москвы при технологическом содействии компании «Контент-Пресс» в ходе отладки экспертной сети была проведена серия экспертиз на тему «Факторы безопасности Москвы». Исследование охватывало разные категории специалистов в области государственного и муниципального управления. В качестве экспертов были приглашены ученые — представители академической и университетской науки, а также практики — управленцы из аппарата правительства Москвы, префектур и районных управ города. Опрос проводился по автоматизированной методике «Вью‑Контент»™. Всего было получено и обработано 3232 экспертных заключения и 82 блока ответов на открытые вопросы.

Игорь Яковлев
Управленческая составляющая экономической безопасности Москвы
"Экономические стратегии", №8-2005, стр. 36-41

Яковлев Игорь Геннадьевич — директор Научно-исследовательского центра Московского городского университета управления Правительства Москвы, кандидат исторических наук.

Вместо предисловия напомним анекдот брежневских времен. В ходе телевизионной трансляция праздничного парада на Красной площади диктор сообщает: "За ракетами стратегического назначения следует наше самое разрушительное оружие: чеканя шаг, в Историческом проезде появилась колонна чиновников Госплана".

Именно так воспринималась и вышучивалась не вполне однозначная для отечественной экономики роль всесильного советского бюрократического аппарата. Но, как известно, в каждой шутке есть лишь доля шутки. Кроме того, в нашей стране меняется многое, но не все. Ни горбачевская "гласность", ни ельцинская "демократизация", ни путинское "удвоение ВВП" так и не смогли изменить ключевого положения чиновничества в жизни государства и общества. Например, по данным "Левада-Центра" за июль 2005 г., второй по значимости опорой действующей власти после военного чиновничества являются гражданские служащие, представляющие сферу государственного и муниципального управления.

Однако бюрократия обладает не только позитивным, но и дестабилизирующим потенциалом. Например, одной из важнейших внутренних угроз в московском мегаполисе специалисты в большинстве случаев называют несовершенство работы органов управления. Этот вывод подтверждается результатами научных исследований. В октябре 2005 г. Научно-исследовательским центром Московского городского университета управления Правительства Москвы при технологическом содействии компании "Контент-Пресс" в ходе отладки экспертной сети была проведена серия экспертиз на тему "Факторы безопасности Москвы". Исследование охватывало разные категории специалистов в области государственного и муниципального управления. В качестве экспертов были приглашены ученые – представители академической и университетской науки, а также практики – управленцы из аппарата правительства Москвы, префектур и районных управ города. Опрос проводился по автоматизированной методике "Вью-Контент"™. Всего было получено и обработано 3232 экспертных заключения и 82 блока ответов на открытые вопросы.

Среди прочего, экспертам предлагалось оценить влияние разных угроз безопасности Москвы. Все факторы были условно поделены на внешние и внутренние. Особо были выделены дестабилизирующие, стабилизирующие и стимулирующие обстоятельства. Предполагалось, что респонденты, отвечая на открытые вопросы, сформулируют дополнительные факторы безопасности и оценят их значимость. На основе результатов экспертного опроса была построена модель факторов социально-экономической безопасности Москвы, раскрывающая влияние различных угроз на положение дел в экономике мегаполиса.

Существенное значение для модели экономической безопасности имеет степень влияния разных сфер жизни общества на решение социально-экономических проблем. С этой целью в рамках исследования был произведен экспертный замер данных показателей. По мнению участников опроса, наиболее влиятельной является финансово-экономическая сфера (4 балла), за ней следуют информационно-управленческая (3 балла), социально-политическая, социально-психологическая и экологическая сферы (по 2 балла). Наименьшее влияние на социально-экономическую ситуацию в мегаполисе оказывает социокультурная среда (1 балл). Таким образом, результаты экспертного ранжирования показали, что в российском обществе XXI в. экономический базис гораздо больше, чем надстройка, влияет на жизнь общества и государства. Отметим, что на определенных этапах истории России (в период революционной ломки), в частности во второй четверти 1990-х гг., политика считалась более значимым фактором по сравнению с экономикой и управлением. Изменение роли базиса в социально-экономической сфере говорит о том, что революционная ситуация сменилась стагнацией, а затем развитие системы общественных отношений перешло в эволюционную фазу.

Результаты экспертного исследования показали, что уровень влияния отдельных факторов на социально-экономическую сферу не одинаков (см. табл. 1). Так, на финансово-экономическую сферу более всего влияет внешнеэкономическая деятельность и лишь затем – внешнеэкономическое давление, оказываемое другими государствами. Это означает, что центр тяжести финансово-экономической сферы в значительной степени перемещен за рубежи нашей страны, и в данном случае очень большую роль играет международная конъюнктура. Иными словами, степень воздействия на социально-экономическое положение Москвы различных международных факторов выше, чем воздействие факторов внутренних.

Таблица 1. Степень влияния внешних факторов на различные сферы жизни мегаполиса

Те же самые факторы несколько иначе опосредованно влияют на социально-экономическое положение мегаполиса через информационно-управленческую сферу. Здесь влияние внешнеполитического давления, а тем более внешнеэкономической деятельности существенно ниже, чем влияние такого фактора, как чрезвычайные ситуации, включая международный терроризм и техногенные катастрофы. Объясняется это тем, что управление крупной городской агломерацией в значительной степени зависит от состояния коммуникаций, поскольку основа управления, и прежде всего стратегического, – информация. Проявления терроризма и техногенные катастрофы так или иначе связаны с выходом из строя каналов связи, нарушение которой оказывает значительное воздействие на управляемость мегаполиса, а следовательно, и на состояние дел в социально-экономической сфере.

Табл. 2 отражает влияние внутренних факторов на различные сферы жизни Москвы. Из нее видно, что наибольшее влияние оказывают криминальные и коррупционные проявления; на втором месте несовершенство законодательной системы, затем следует снижение промышленного потенциала, социальная напряженность и корпоративные конфликты.

Таблица 2. Степень влияния внутренних факторов (1) на различные сферы жизни мегаполиса

Исследование показало, что на экологическую составляющую жизни города позитивно воздействуют снижение промышленного потенциала, а также социальные и корпоративные конфликты. Дело в том, что каждый из этих факторов так или иначе тормозит промышленное производство. Это приводит к уменьшению вредных выбросов в окружающую среду, что в конечном итоге оздоровляет обстановку в городе. С другой стороны, несовершенство законодательства оказывает негативное влияние на городскую среду обитания.

Обращает на себя внимание тот факт, что наиболее сильное влияние на социально-экономическое положение в мегаполисе через финансово-экономическую сферу оказывает несовершенство органов управления (см. табл. 3). Это говорит о том, что для города вопросом исключительной важности является наличие исправно действующего инструмента стратегического управления. С этой точки зрения целевое программирование является весьма важным средством обеспечения устойчивого развития мегаполиса.

Таблица 3. Степень влияния внутренних факторов (2) на различные сферы жизни мегаполиса

Как следует из табл. 4, среди основных дестабилизирующих факторов, влияющих на социально-экономические отношения в Москве через финансово-экономическую сферу, выделяются налоговые неплатежи и неблагоприятные условия для отечественных товаропроизводителей. Далее следуют социальное расслоение общества, потеря контроля над важными предприятиями, а также возможная деятельность террористических групп. Это еще раз подтверждает тот факт, что реальные факторы, напрямую зависящие от системы управления мегаполисом (собираемость налогов и формирование условий для предпринимательства), являются более значимыми, чем потенциальная опасность террористических атак.

Таблица 4. Степень влияния дестабилизирующих факторов на различные сферы жизни мегаполиса

Что касается информационно-управленческой сферы, то здесь наибольшее влияние имеет возможная потеря контроля над важными предприятиями города, в частности в случае нападения террористов на промышленные объекты и органы управления. Налоговые неплатежи в данном случае роли практически не играют.

Примечательно, что главными факторами, которые могли бы дестабилизировать экологическое состояние города, эксперты считают потерю управления и неблагоприятные условия для московских предпринимателей, поскольку и то и другое связано с повышением вероятности выбросов и утечки вредных веществ в окружающую среду.

Стабилизировать положение в социально-экономической сфере Москвы способны такие факторы, как интеграция промышленности и науки, оптимизация и повышение эффективности государственной власти на всех уровнях иерархии управления, подавление коррупции и криминального бизнеса, подготовка и повышение квалификации управленческих кадров, эффективная государственная политика регулирования экономики (см. табл. 5).

Таблица 5. Степень влияния стимулирующих факторов на различные сферы жизни мегаполиса

Таким образом, совокупность внутренних и внешних, а также дестабилизирующих и стимулирующих факторов может в достаточно полной мере описать систему отношений, оказывающих влияние на социально-экономическую обстановку в мегаполисе. Данная система позволяет не только оценивать текущее положение дел в городе, но и прогнозировать вероятное развитие ситуации в социальной и экономической жизни. Это имеет большое значение при построении стратегических планов – как для приоритетных национальных проектов, так и для целевых программ отраслевой направленности, реализуемых министерствами и ведомствами федерального и регионального уровней. Прогностическое моделирование на основе многоуровневого представления различных сфер жизни городского сообщества дает возможность осуществлять полифакторный социально-экономический анализ. При этом максимальный эффект дает сочетание экспертных опросов и панельных социологических опросов с целью выявления возможных реакций городского сообщества на разные сценарии развития социально-экономической ситуации.

Результаты моделирования продемонстрировали, что среди внутренних угроз для экономики проблемы управленческой сферы воспринимаются как самые опасные и учеными (93%), и управленцами-практиками (77%). Примечательно, что на втором месте по значимости для ученых находятся угрозы терроризма (87%), а для практиков – наличие теневого рынка (71%). Третьими по значимости для работников сферы управления являются экономические проблемы, связанные с ростом цен на энергоносители, транспорт и услуги ЖКХ (68%), а для ученых – криминализация основных сфер народного хозяйства и наличие теневого рынка (по 85%). Фактически это означает, что несовершенство работы органов управления рассматривается как явление, гораздо более опасное для экономики, чем силовое воздействие экстремистов или влияние на бизнес криминалитета.

Сами чиновники видят необходимость проведения глубокой реформы системы управления. Ученые по сравнению с управленцами-практиками фактически во всех случаях существенно (в отдельных случаях вдвое) завышают значение факторов внутренней угрозы для экономики. Единственный случай, когда оценки управленцев превышают оценки ученых, – проблема сокращения доли государственной собственности (рейтинг 56% у управленцев против 50% у ученых).

С другой стороны, не менее важным для экспертов-управленцев является и отчетливо обозначившийся в нашей стране процесс этатизации. У работников муниципалитетов серьезную тревогу вызывают инфляционные процессы, расслоение общества, общая социально-экономическая дестабилизация, связанная, кроме прочего, с демографическим кризисом. К важным проблемам общегосударственного уровня управленцы относят несовершенство федерального законодательства, в котором, в частности, не учитываются экономические особенности Москвы и Санкт-Петербурга как мегаполисов.

Необходимо подчеркнуть, что и у чиновников, и у представителей управленческой науки имеется достаточно четкое видение путей совершенствования управленческой составляющей системы обеспечения экономической безопасности Москвы.

Действенным инструментом снижения экономических угроз городские управленцы считают организацию системы комплексного согласованного управления городом с участием органов власти всех уровней. Респонденты поддерживают идею создания единой автоматизированной технологии антикризисного управления, ориентированной на действия не только в повседневных, но и в чрезвычайных условиях. В то же время было высказано мнение, что существующие в рамках "Электронной Москвы" подходы должны быть подвергнуты серьезной ревизии. В частности, по мнению экспертов, работающих на районном уровне управления, процесс внедрения управленческих новшеств должен непременно проходить в условиях гласности, предусматривающей широкое информирование населения о результатах контроля деятельности органов власти.

Особо отметим, что вопрос об автоматизации вертикали городской власти как учеными, так и управленцами увязывается с необходимостью модернизации системы профессионального обучения и переподготовки управленцев всех уровней. По мнению ученых, в городе ощущается дефицит молодых талантливых управленцев государственного масштаба, для выявления которых необходимо чаще проводить профессиональные конкурсы. Кроме того, желательно резко усилить поддержку перспективных научных направлений и проектов, а также талантливых ученых, например путем учреждения премий и грантов. Высказывается и мнение о необходимости привлекать для работы в России интеллектуалов со всего мира, прежде всего из стран СНГ, Индии, а также из Европы и США. Для этого нужна последовательная миграционная политика.

Важно, что эксперты-ученые отмечают отсутствие адекватного стратегического и превентивного мышления у представителей власти и управления, действующих в основном по принципу "латания дыр" или "после нас хоть потоп". При этом у большинства представителей власти, муниципального управления и бизнеса имеет место деформирование системы ценностей. Главным для них является получение личной выгоды или прибыли. По мнению участников опроса, морально-этические моменты приобрели особое значение на фоне гигантского разрыва между богатыми и бедными.

В зависимости от принадлежности чиновников к конкретным уровням городской иерархии управления имеет место заметное различие во взглядах на инструментарий снижения экономических угроз. Так, сотрудники муниципалитетов высказывают мнение, что повысить экономическую безопасность столицы можно главным образом за счет реальных инвестиций в экономику и социальную сферу. Работники префектур наиболее эффективными считают административные средства: усиление государственной вертикали и укрепление исполнительской дисциплины. Однако вопрос об оптимальном сочетании экономических и внеэкономических рычагов управления для чиновников остается открытым.

Ускоряющийся процесс этатизации эксперты считают одной из существенных причин вытеснения из разных секторов экономики малого и среднего бизнеса, в первую очередь из-за усиливающейся коррупции. Высокий уровень коррумпированности органов власти требует немедленных мер. Речь прежде всего идет об изменении системы стимулирования профессиональной деятельности управленцев, а также об обеспечении гласности и открытости процесса принятия решений в органах власти.

К эффективным методам противодействия экономическим угрозам эксперты относят реализацию антикоррупционных программ, формирование "открытой и отзывчивой" модели государственной службы, активизацию равноправного партнерского взаимодействия органов исполнительной власти и структур гражданского общества. В качестве действенного стимулирующего фактора обеспечения экономической безопасности Москвы рассматривается научно обоснованная инновационная стратегия. Определенные надежды специалисты возлагают на создание Московской общественной палаты как инструмента политического влияния гражданского общества на ситуацию в городе.

Таким образом, отказ от социалистической модели общественного устройства не вызвал существенного изменения роли чиновничества в экономике страны и регионов. Более того, усиливающийся процесс этатизации приводит к повышению степени бюрократизации системы управления экономической безопасностью. Именно в возможности возрождения тотального государственного планирования народного хозяйства практики и ученые усматривают главную опасность для экономики. Совершенствование сферы управления экономической безопасностью неразрывно связано с ее современным информационно-технологическим обеспечением, модернизацией системы морального и материального стимулирования чиновничества, обеспечением эффективного государственного и общественного контроля, соблюдением гласности и поддержанием диалога с гражданами.