Транспортная политика России: мрачный опыт реформ и светлые перспективы?

Продолжение публикации, посвященной анализу транспортной политики России в свете реализации «Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года». В этой части статьи рассказано об историческом опыте отечественной транспортной политики и извлеченных из этого опыта уроках, а кроме того, определены основные направление транспортной политики на будущее — вопросы нормативно-правовой базы, а также транспортной, экономической и национальной безопасности.

Виктор Горин, Владимир Персианов
Транспортная политика России: мрачный опыт реформ и светлые перспективы?
"Экономические стратегии", №3-2009, стр. 78-84

Горин Виктор Сергеевич – генеральный директор ОАО "Мострансагентство", д.э.н., профессор. Персианов Владимир Александрович – заведующий кафедрой управления пассажирскими перевозками Государственного университета управления, д.э.н., профессор. Продолжение. Начало см. в № 2/2009.

Исторический опыт и уроки транспортной политики

В управлении транспортом в целом складывается ситуация, когда требуется особое внимание к государственному контролю. Этот вывод вытекает из истории отечественного транспорта, свидетельствующей о важности той роли, которую играли пути сообщения в обслуживании жизненно важных сфер деятельности государства, и значении, которое правительство придавало транспорту.

Введение в 1885 г. "Общего устава российских железных дорог" как единого закона явилось одним из важных моментов в утверждении государственного начала в регламентации деятельности и ответственности администрации, в становлении на транспорте государственно-монополистической системы хозяйства. В соответствии с требованиями "Общего устава российских железных дорог" в 1889 г. на железных дорогах в России раньше, чем в других европейских странах, было окончательно завершено введение системы бесперегрузочных сообщений.

К этому же периоду относится формирование механизма государственного финансового надзора за деятельностью казенных и частных железных дорог. Тарифная реформа конца 1880-х гг. утвердила государственную монополию на железнодорожные тарифы. Руководство тарифной политикой сосредоточилось в министерстве финансов. Эта мера была необходимой и себя полностью оправдала.

Опыт эксплуатации казенных и частных железных дорог в дореволюционные годы давал богатый материал для обобщений и выводов. Профессор П.П. Мигулин в работе "К вопросу о частном железнодорожном строительстве" справедливо отмечал, что правительство всемерно заботилось о привлечении частной инициативы в железнодорожное дело. Однако все попытки, предпринятые в этом направлении, потерпели фиаско: наша железнодорожная сеть создана за счет государственного казначейства – капиталы или даны государством из своих ресурсов, или заняты от его имени под соответствующие гарантии.

Спор о сравнительных преимуществах и недостатках казенного и частного железнодорожного хозяйства особенно усилился в период ухудшения финансового положения железных дорог в 1906-1918 гг. Противники централизованного управления и контроля железнодорожного хозяйства указывали, что управление государственными железными дорогами имеет бюрократический характер, что оно недостаточно рационально, что руководители этих дорог – простые чиновники, не имеющие личного интереса в том деле, во главе которого они поставлены. Между тем инженер А.А. Головачев уже тогда указывал, что в частных обществах из-за отсутствия должного контроля образовались бюрократические порядки, как и при прежнем казенном управлении. "Разница между казенным и частным управлением, за весьма немногими исключениями, состоит в том, что при первом есть какая-то ответственность, а при втором – никакой".

Известный французский теоретик и практик железнодорожного дела, апологет частного хозяйства Клеман Кольсон также признавал, что в отношении общего характера управления положение акционерных компаний такое же, как и государственных. Администрация крупных частных железных дорог отличается бюрократизмом, их работники не более, чем агенты государства, стремятся управлять собственным делом в интересах общества. Мотивы более усердного отношения к делу служащих обеих систем практически одинаковы.
Бывший министр путей сообщения и министр финансов России С.Ю. Витте в "Лекциях, читанных в 1900-1902 гг.", высказывался вполне определенно: "В железнодорожном деле сосредоточивается и перекрещивается такая масса разнообразных и важных интересов, что оставлять дороги в бесконтрольном ведении частных предпринимателей представляется крайне рискованным". Поэтому уже к концу 1913 г. в России свыше 70% железных дорог общего пользования (без Финляндии) принадлежало государству. Огосударствление железных дорог как в России, так и в большинстве зарубежных стран продолжалось, т.к. их сооружение и эксплуатация государством позволяли обеспечивать более планомерную организацию и руководство перевозочным процессом, достижение необходимого технического и технологического единства, лучше использовать вагонные парки, более эффективно вести железнодорожное дело и удовлетворять общегосударственные и общественные интересы.

Этот вывод в меньшей степени относится к водному и гужевому транспорту, почти полностью находившемуся в частных руках.

Организационные формы и методы управления транспортом в послереволюционные годы менялись вместе с изменением общих условий хозяйственной и политической жизни страны. Государственный контроль на транспорте стал еще более жестким. Пути технического перевооружения и управления транспортом, разрушенным и дезорганизованным в годы Первой мировой и Гражданской войн, роль транспорта в развитии народного хозяйства – эти важные вопросы были поставлены и впервые всесторонне обоснованы на высоком государственном уровне уже в начале 1920-х гг.

Руководители государства глубоко и детально вникали в самые разные проблемы, связанные с положением дел на транспорте, указывали на необходимость развития страны на новой научно-технической основе. В конце 1917 г. была организована комиссия Совета народных комиссаров путей сообщения (НКПС), которому были подчинены железные дороги, безрельсовые наземные дороги и внутренне водные пути.

Декретом Совета народных комиссаров № 365 от 10 октября 1918 г. была учреждена Высшая железнодорожная инспекция.

В декрете было записано: "Для осуществления фактического со стороны Народного комиссариата путей сообщения надзора за постановкой на местах, на дорогах (отделах), в округах путей сообщения… учреждается Высшая железнодорожная инспекция".

За прошедшие с тех пор 90 лет система контрольных органов на транспорте сыграла положительную роль в восстановлении, совершенствовании и развитии ведущего вида транспорта страны – железных дорог. Сотрудники инспекции в центральном аппарате МПС и на дорогах боролись за укрепление дисциплины и порядка, проверяя исполнение принятых решений, приказов и указаний министерства. Можно привести много примеров положительного влияния на решение транспортных проблем органов государственно-партийного и народного контроля, а также инспекций при министре и на дорогах.

За годы предвоенных и послевоенных пятилеток наш транспорт по технической оснащенности и эксплуатационным показателям шагнул далеко вперед. Достижения этого периода заложили прочную основу развития отечественного транспорта на полвека вперед.

Сейчас, в начале XXI в., проблема госконтроля снова обострилась. Постановлением Правительства РФ № 184 от 7 апреля 2004 г. образована Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Эта служба является федеральным органом исполнительной власти с функциями управления транспортной безопасностью в широком понимании. Госконтроль не следует рассматривать в узком его смысле – как проверку решений или распоряжений "сверху", соблюдения только технических нормативов, технологической и трудовой дисциплины.

Госнадзор в сфере транспорта – совокупность осуществляемых под руководством Минтранса РФ политических, экономических и идеологических мероприятий, призванных обеспечить стабильность развития транспорта и порядок в социальной сфере.

В Федеральной службе по надзору в сфере транспорта на сегодня образованы подразделения, осуществляющие надзор по видам транспорта. Закончено формирование 121 территориального управления, в том числе 83 управлений Госавтонадзора, 16 управлений Госавианадзора, 15 управлений Госнадзора на внутреннем водном транспорте и 7 управлений Госжелдорнадзора в каждом из федеральных округов (положение утверждено приказом ФСН № АН-39фс от 26.01.05).

Одно из важнейших направлений деятельности службы – контроль за работой железных дорог. При реформировании железнодорожной отрасли и появлении на рынке услуг независимых участников перевозочного процесса возникают новые факторы, приводящие к нарушению безопасности. Это требует повышенного внимания органов государственного железнодорожного надзора.

С созданием частных операторских компаний на железнодорожном транспорте неожиданно обострилась проблема управления рынком грузовых перевозок. Формирование операторского рынка на сети железных дорог началось несколько лет назад. По замыслу руководства ОАО "РЖД", компания и частники должны были к 2010 г. поделить рынок операторских услуг поровну. Однако уже сейчас этот баланс сдвинулся в пользу частных компаний. Ситуацию должно выровнять дочернее ОАО "РЖД" – Первая грузовая компания, которая на равных с частниками условиях выходит на операторский рынок и, гибко оперируя тарифами, начинает с ними конкурировать.

Этот вариант развития ОАО "РЖД" первоначально вызывал беспокойство у производителей массовых грузов, поскольку в операторскую грузовую "дочку" предполагалось передать весь подвижной состав материнской компании. Однако ОАО "РЖД" намерено большую часть вагонов взять в аренду у своей "дочки" и обеспечить транспортировку грузов по всем традиционным направлениям. "Дочка" тем временем привлечет значительные ресурсы за счет продажи акций и направит их на обновление подвижного состава, который стремительно стареет.

Ситуацию усложняет предложение Росжелдора отделить перевозочный процесс от инфраструктуры и образовать несколько компаний-перевозчиков, наделив их локомотивами. ОАО "РЖД" уже создало Первую грузовую компанию, на очереди вторая. При этом для ОАО "РЖД" тарифы регламентированы, а частным компаниям дана возможность оперировать ими по своему усмотрению. Вопрос о том, как эффективно управлять вагонным парком множества мелких операторов (более 2000), остается открытым. Разрушается оправдавший себя порядок управления поездной и местной работой. Да и затраты на управление движением резко возрастут, а следовательно, повысятся тарифные ставки.

Некоторые специалисты считают, что если нынешний курс реформирования сохранится, то грузовой железнодорожный рынок быстро разрушится, как и вся железнодорожная система страны. Таким видится финал реструктуризации отрасли. Принято и реализуется решение о создании Второй грузовой компании, в которую перейдет практически весь инвентарный парк грузовых вагонов ОАО "РЖД". В результате ОАО "РЖД", оставаясь государственной корпорацией, перестает быть владельцем грузового вагонного парка.

Основные направления транспортной политики. Совершенствование нормативно-правовой базы

В соответствии с Конституцией РФ федеральный транспорт есть сфера ответственности федерального законодательства. Следовательно, на основные вопросы, связанные с работой транспорта, должны быть ответы в федеральных законах. Но на сегодняшний день отсутствует целый ряд документов, являющихся базовыми для транспортной отрасли.

В общей массе законов, принятых Государственной думой за последние 10 лет, законы, имеющие отношение к транспорту, занимают скромное место. Среди значимых нормативно-правовых актов по транспортной деятельности, принятых в последние годы, можно выделить следующие: "О транспортно-экспедиционной деятельности", "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с созданием Российского международного реестра судов", "О транспортной безопасности", "Кодекс торгового мореплавания", блок законов, составивших правовую базу для реформирования железнодорожного транспорта. Ряд законов ратифицирован: о транспортном коридоре "Север – Юг", двусторонние договоры о развитии судоходства, автомобильного, воздушного сообщения.

Однако не везде их реализация находится на должном уровне. Например, Закон "О концессионных соглашениях" существует, но не работает. Практически полностью отсутствует законодательная база по трубопроводному транспорту. Прошло немало времени после того, как вступил в силу Закон "О Втором международном реестре судов", но он также по-настоящему не заработал. Суда крупнейших отечественных судоходных компаний "Новошип" и "Совкомфлот", которые работают под иностранными флагами, не платят налоги в казну своей страны. Закон о Втором реестре используется как регламент уведомительного характера, необязательный к исполнению. Процесс ухода российских судов под "удобные" флаги начался практически сразу после распада СССР. Союзный флот был четвертым в мире по величине и состоял из 15 тыс. судов суммарным дедвейтом по всем 17 пароходствам 18 млн т.

В настоящее время под флагом России ходят менее 200 крупнотоннажных судов суммарным дедвейтом около 2,6 млн т. Между тем под "удобными" флагами работают самые современные российские суда суммарным дедвейтом более 16 млн т. Под российским флагом практически нет контейнеровозов, рефрижераторов и паромов. Также нет крупнотоннажных танкеров для экспорта сырой нефти, больших балкеров для перевозок зерна, угля, руды и минеральных удобрений, отсутствуют газовозы и суда для перевозки жидких химических грузов. Между тем объем перевозок внешнеторговых грузов России морем непрерывно возрастает.

С 204 млн т в 1998 г. он вырос до 451 млн т в 2007 г. Соответственно, увеличилась и стоимость фрахта: с 4 млрд долл. в 1998 г. до 8 млрд долл. в 2007 г. При этом величина фрахта, полученного российскими судоходными компаниями, составила всего 300 млн долл., что не превысило и 5% от общего объема фрахта за перевозку внешнеторговых грузов России.
Аналогичная ситуация сложилась на воздушном транспорте. Отсутствует закон об аэропортах, который бы регулировал вопросы, связанные со взлетно-посадочными полосами, с обеспечением работы аэронавигационного и светового оборудования.

Недавно внесены поправки в Воздушный кодекс, либерализирующие порядок регистрации воздушных судов и направленные на развитие спортивных авиационных клубов и упрощение сертификации легких воздушных судов общего назначения. В законе расширено понятие "авиация общего назначения", введен уведомительный характер использования воздушного пространства. Появились и определения сверхлегкой и легкой авиации, посадочных площадок и вертолетов.

Создается ситуация, в которой принимаемые многочисленные отраслевые нормативно-технологические акты не имеют надлежащей правовой базы, и нет гарантий, что вскоре они не придут в противоречие с транспортным законодательством. Тем более что отраслевые акты и законы федерального уровня разрабатываются с нарушением правил организационного проектирования разными коллективами в разное время.

Жесткая сквозная "вертикаль" в управлении видами транспорта (кроме железнодорожного), действовавшая в условиях централизованного планирования, разрушена. Между различными уровнями управления транспортом образовались недопустимые разрывы, из-за чего государство утрачивает контроль за состоянием дел в регионах. Создание в системе управления транспортом России эффективно действующей "горизонтали", опирающейся на законы, без активной и целенаправленной законотворческой деятельности также становится в высшей степени проблематичным.

Условиями успешной работы по совершенствованию правовой базы транспорта являются:

• единство и непротиворечивость исходных принципов для всей совокупности намеченных законоположений (целостность и единство концепции по всему своду законов и подзаконных актов);
  
• возможность внесения изменений одновременно во всю совокупность законоположений, создававшихся в разные сроки и разными коллективами разработчиков с нарушением требований преемственности и внутренней непротиворечивости;
  
• минимум изменений в "базисной", нормативно-технологической части (документах, уже принятых Правительством РФ, и отраслевых нормативных актах) и максимум – в "надстроечной", законодательной;
  
• преодоление несогласованности между действующими нормативными документами Правительства и отраслевыми нормативными актами с одной стороны, и намеченными новыми законоположениями – с другой, с учетом требований их иерархической весомости и стратегической значимости;
  
• сквозной охват в единой процедуре (цикле частных разработок) всех основных блоков транспортного законодательства, в том числе собственно проектирование, авторский контроль и сопровождение проекта вплоть до представления законов в соответствии с их приоритетностью на рассмотрение в Государственную думу;
  
• сохранение в транспортном законодательстве органической внутренней связи транспортных сетей России и стран так называемого ближнего зарубежья.
  

В транспортном законодательстве России следует четко определить правовой статус транспортных предприятий, занятых в сфере малого и среднего бизнеса. Уже сейчас этот вид предпринимательства практически значим, особенно на автомобильном транспорте. Условия для развития малого и среднего бизнеса должно обеспечивать и действующее налоговое законодательство. Прочную правовую базу должны иметь: предоставление дотаций убыточным, но социально значимым транспортным предприятиям; разрешение споров, возникающих в процессе эксплуатационной и хозяйственной деятельности перевозчиков независимо от формы собственности в органах государственного арбитража; регулирование отношений предприятий транспорта с грузовладельцами; защита окружающей среды от чрезмерных экологических нагрузок со стороны транспорта и другие.

Особое место в транспортном законодательстве следует отвести железным дорогам, полнее учесть их специфику как вида транспорта, не только пользующегося преимуществами естественного монополиста, но и несущего в силу этого немалую социальную нагрузку. Опыт развитых стран убеждает в необходимости дифференцированного подхода к различным видам транспорта, прежде всего к железным дорогам. В этом отношении весьма поучителен для нас послевоенный опыт ФРГ, оказавшейся в конце 1940-х гг. у разбитого корыта. Послевоенная реформа канцлера Людвига Эрхарда, как известно, затронула всю экономику страны, включая транспорт. Был провозглашен курс на социальное рыночное хозяйство, который оказался чрезвычайно плодотворным и созидательным хозяйственно-политическим организационным принципом.

Обеспечение транспортной безопасности

Если понимать безопасность в самом широком смысле, то в современном мире она приобретает особое значение. На планете ежегодно неестественной смертью заканчивается жизнь миллионов людей, причем транспортный фактор в этих потерях занимает далеко не последнее место. Статистика ДТП на нашем транспорте особенно неблагополучна (см. табл. 1).

Дорожно-транспортные происшествия, аварии и крушения наносят огромный ущерб имуществу, здоровью и жизни людей. По данным МЧС России, он составляет свыше 100 млрд руб. в год.

В ДТП на дорогах страны погибают ежегодно 35-36 тыс. человек и около 200 тыс. получают ранения и увечья различной степени тяжести. Для сравнения: в США при огромной численности автопарка (более 230 млн ед.) потери от ДТП находятся на уровне 40 тыс. человек в год. На обеспечение транспортной безопасности ежегодно расходуется более 6 млрд долл., из них свыше 2 млрд – в сфере воздушного транспорта. Реальный годовой ущерб от ДТП оценивается в 230 млрд долл. Так что принятие ФЗ "О транспортной безопасности" было объективно необходимо. Рост аварийности и травматизма, высокая степень износа технических средств, особенно подвижного состава, растущая угроза актов незаконного вмешательства в работу транспорта настоятельно требовали неотложных мер.

Транспортная безопасность – понятие более широкое, чем принятое в законе. В нем следовало бы, кроме безопасности движения, выделять по меньшей мере два компонента – экономический и оборонный.

Экономическая безопасность

Обеспечение безопасности является для экономики современной России не только актуальной, но и принципиально новой проблемой. Это обусловлено действием ряда факторов, прежде всего таких, как резкое изменение форм собственности, допущенные в ходе проведения реформ ошибки, инфляция на фоне серьезного расстройства финансовой системы, крайне низкий уровень инвестиций, высокая степень износа производственных фондов, утрата надежного государственного контроля за ходом экономических процессов и других.

Указанные факторы в полной мере проявились и на транспорте, который был и остается стратегически важной отраслью российской экономики. Исключительное положение транспорта в рыночной экономике при незавершенности правового регулирования и несформированности контролирующих органов в первую очередь сказывается на экономической безопасности страны. В результате опережающего роста тарифов на перевозки грузов в середине 1990-х гг. и увеличения удельного веса транспортных издержек в структуре цен разрывались связи между предприятиями в разных регионах и сокращалась интенсивность товарообмена, усиливалась изоляция удаленных районов и степень локализации рынков.

Единый национальный рынок начал распадаться на множество отдельных рынков с малочисленным или единичным продавцом на каждом из них.
У этой проблемы имеется и другая грань. Транспорт активно участвует в формировании федерального и региональных бюджетов, в создании общественного продукта и национального дохода страны. Обеспечение платежеспособного спроса на перевозки и рентабельное функционирование в условиях финансового кризиса и активных инфляционных процессов требуют огромных усилий. В противном случае объемы и темп поступлений в федеральный бюджет со стороны транспорта могут оказаться критическими, что также может стать угрозой экономической безопасности.

Влияние транспорта на экономическую безопасность страны сказывается и в социальной сфере через обеспечение необходимого уровня социальной защиты работников транспорта, поддержание тарифов на пассажирские перевозки на уровне, обеспечивающем нормальную подвижность населения, высокий уровень безопасности и комфортности перевозок.

Основными показателями, которые можно использовать при количественной оценке влияния транспорта на экономическую безопасность страны являются:

• транспортная обеспеченность перевозок продукции стратегически важных отраслей материального производства (измеряется отношением приведенных тонно-километров, выполняемых транспортом, к необходимому их уровню по каждой номенклатурной позиции);
  
• износ и старение основных производственных фондов транспорта (измеряется степенью износа);
  
• уровень инвестиций в развитие транспорта (в процентах от общего объема на развитие экономики страны);
  
• уровень импорта технических средств транспорта и запасных частей к ним (измеряется в процентах от общего количества поставляемых транспорту технических средств);
  
• уровень выделяемых средств на развитие НИОКР по проблемам транспорта (в процентах от доходов отрасли: минимальное значение этого показателя должно составлять 2,0-2,5%).
  

Национальная безопасность

Транспорт был и остается важной составной частью оборонного потенциала страны. Пути сообщения уже в мирное время должны быть готовы к выполнению не только экономических (народнохозяйственных), но и воинских и эвакуационных перевозок в чрезвычайных ситуациях. Для этого в рамках военно-мобилизационного планирования проводится комплекс мероприятий по подготовке подвижного состава, техническому прикрытию, эксплуатации и восстановлению путей сообщения.

Железные дороги в России всегда рассматривались не только с экономической, но и с военной точки зрения. Несмотря на это, как показал опыт Первой мировой войны, в отношении быстроты мобилизации железных дорог Россия значительно уступала Германии. Наши железные дороги смогли полностью перейти на воинский график в конце 10-го дня мобилизации, а германские – на 3-й день.

Отставание нашего транспорта от требований военного времени выявилось и в первые месяцы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., хотя в целом транспортная система СССР с обеспечением фронта и тыла, по оценке специалистов, справилась успешно. На Урал, в Сибирь, Казахстан и Среднюю Азию были эвакуированы десятки миллионов человек и несколько тысяч различных предприятий, учреждений, организаций. Общий объем перевозок в период решающих стратегических операций достигал 1 млн т. Свыше 95% таких перевозок выполняли железные дороги, обеспечивавшие пропуск эшелонов с войсками и техникой со скоростью 800-1000 км в сутки. Как признавали союзники СССР по антигитлеровской коалиции, "русским удалось ошеломить немецкое командование, т.к. подобная быстрота перевозок по железным дорогам шла вразрез с имеющимся опытом…" (1).

Могут спросить: нужно ли в XXI в., в условиях глобализации экономики, интеграции путей сообщения России в мировую транспортную систему обременять себя заботами о мобилизационной готовности транспорта? Опыт военных конфликтов и локальных войн в различных районах земного шара в послевоенные годы, существование очагов напряженности в границах экономического пространства СНГ, укрепление блока НАТО дают основания утверждать, что враги у России имеются. Поэтому обеспечение мобилизационной готовности транспорта остается одной из важнейших общегосударственных задач. Это тем более важно, что угрожающие масштабы и в нашей стране приобретает терроризм. Транспорт стал важнейшим фактором жизнеобеспечения населения крупнейших городов и городских агломераций.

Россия располагает значительным парком автотранспорта. Сейчас его численность достигает 32 млн единиц, в том числе 2,6 млн легковых автомобилей и 4,6 млн грузовых автомобилей, 800 тыс. автобусов. Большая часть легковых автомобилей находится в личной собственности граждан. Однако неконтролируемый рост индивидуального автотранспорта уже сейчас приводит к заторам и пробкам на автодорогах и улицах крупных городов. Численность парка индивидуального автотранспорта, например, в Москве за последние 8-9 лет увеличилась в 4-5 раз и превысила 3,5 млн единиц. При этом протяженность улично-дорожной сети города практически осталась на прежнем уровне. Если в доперестроечные годы протяженность линий метрополитена Москвы за каждое пятилетие увеличивалось на 20-25 км, то сейчас новое строительство идет очень медленно. Правительством Москвы одобрен проект реконструкции Малой окружной железной дороги, которая будет использоваться для пассажирских перевозок. Это очень нужное, но запоздалое решение.
ПЭС 9087/31.03.2009

Окончание следует.

Примечание
1. Сборник военно-исторических материалов Великой Отечественной войны. Вып. № 16. М.: Воениздат, 1955, с. 144.