Региональные стратегии развития: между стратегическим прорывом и стратегическим тупиком

По мнению авторов, наиболее важной задачей при разработке стратегии должен стать поиск стратегических ориентиров. В частности, полагают они, идеология стратегии неизбежно должна оперировать успешными примерами проектов, руководствуясь которыми, можно побудить людей к конкретным действиям

Михаил Кутузов, Елена Ковешникова
Региональные стратегии развития: между стратегическим прорывом и стратегическим тупиком
"Экономические стратегии", №07-2007, стр. 26-30

Кутузов Михаил Александрович – эксперт, системный аналитик, директор ГУ "Институт регионального развития", г. Воронеж. Ковешникова Елена Вячеславовна – начальник отдела программных и стратегических разработок ГУ "Институт регионального развития", г. Воронеж.

Стратегия –
это масштаб управления.
К. Типпельскирх

Для военачальника
нет более трудной задачи,
чем осуществление маневров
с целью заблаговременно занять
предпочтительные позиции…
Сунь-Цзы, "Трактат о военном искусстве"

Организация достигает
наилучших результатов,
когда есть абсолютная
внешняя угроза и абсолютная
внутренняя гармония.
Исороку Ямамото,
командующий Императорским
Военно-морским флотом

Мир переживает стратегический бум.

О стратегиях говорят повсеместно, как раньше о медицине и образовании. Они внезапно оказались необходимы всем осознающим себя в качестве субъекта развития. Стратегированием занялись малые компании и крупные корпорации, ТНК, государства и города, приграничные территории.

И в каждом случае перспектива видится не столько такой, какой она может быть (и, скорее всего, будет), сколько такой, какой ее способен увидеть проектировщик или хотят видеть избиратели – что тоже, согласитесь, немаловажно.

Причина столь специфической "инфекционной болезни", в общем, понятна: стремительно набирают ускорение глобальные процессы, связанные прежде всего с ростом информационной динамики: наиболее стабильным состоянием сегодня становится постоянная нестабильность. То, что вчера казалось незыблемым и бесспорным, сегодня таковым уже может не быть. Ориентиры, избранные позавчера и рассчитанные на длительное пользование, остались где-то позади, а новых пока нет. Однако к этой процедуре управленцы приговорены, как каторжник к веслу: время такое.

Поиск этих самых стратегических ориентиров, т.е. таких, которые намертво (или, по крайней мере, достаточно прочно) "приколочены" к горизонту и не позволяют сбиться с пути, становится задачей не просто важной, а приоритетной. Иными словами, без решения этой задачи браться за другие нет смысла: они ни на что не ориентированы. И, стало быть, бесполезны. А без стратегий ориентиров не появится.

Стратегии множатся и проявляют себя в виде тех или иных идеологий или проектов. Их носители понимают: развитие требует изменения устоявшихся стереотипов, появления новых управленцев, поиска ранее не использовавшихся ресурсов и очень быстрого перевода этих ресурсов в оперативные резервы, которые могут быть применены на практике немедленно, пока не опередили другие претенденты на те же ресурсы. При этом векторы всех без исключения стратегий в общем случае ориентированы на развитие – даже если это развитие все понимают по-разному. Стратегии сталкиваются между собой, подобно бегунам в узком ущелье: каждая пытается удержать заданный темп бега и направление "к свету в конце тоннеля". Происходит очевидная и вполне понятная вещь: одни стратегии "отжимают" другие, в спину более сильным стратегиям пристраиваются более слабые, а иные вообще могут затоптать – из-за нерасторопности или медлительности, – чтобы не тормозили бегущую массу. Но лишь в этой стратегической толкотне и возможно поступательное движение – то ли за счет собственных рук-ног, то ли "в плотном окружении единомышленников": авось вынесет.

А для того, чтобы в эту тесную компанию затесаться – т.е. получить свой шанс на развитие, – нужно иметь хоть какую-то стратегию. Как говорят французские кулинары, чтобы приготовить рагу из зайца, нужно иметь как минимум кошку.

Субъекты Российской Федерации были вынуждены разрабатывать собственные стратегии с одной стороны в связи с условием, поставленным Федеральным Правительством, а с другой – в силу необходимости позиционировать себя в качестве субъектов, проводящих самостоятельную конкурентную социально-экономическую политику, которая опирается на собственные кадры, ресурсы и технологии. Политика эта должна не только обеспечить конкурентоспособность экономики и социальную стабильность, но и способствовать удержанию на определенном уровне множества контрольных показателей, регламентированных недавно подписанным Указом Президента РФ. Как предполагается, эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ будет оцениваться на основе ежегодного доклада высшего должностного лица региона о достигнутых значениях показателей и их планируемых значениях на трехлетний период. Иными словами, при помощи этих параметров можно понять, выдерживает регион общегосударственный "стратегический коридор" или в нем заблудился. А то и заснул в темном уголке.

Процесс разработки стратегии, помимо решения указанных задач, может дать еще один очень важный результат, а именно: формировать стратегов. Тех, кто стратегию способен разработать и осуществить. Наконец, лишь в стратегическом пространстве мышления и деятельности могут быть разработаны и запущены стратегические проекты в виде среднесрочных программ или планов, которые способны обеспечить устойчивую динамику развития и благосостояние региона. Однако все оказалось не так просто, как хотелось бы.
Во-первых, реальных разработчиков стратегий в регионах, которые никогда ранее стратегическими субъектами не являлись, просто не оказалось. Ни университетские профессора, ни тем паче специалисты областных администраций, ни многочисленные "центры управленческого консультирования" не в состоянии были придерживаться рамок стратегического проектирования. В их работе выявились две основные тенденции: либо голое теоретизирование, либо разработка оперативных проектов развития в интересах… гм, особо доверенных бизнес-структур. Естественно, за счет всех остальных… Редкие исключения (такие как Курская область, где на разработку стратегии были задействованы буквально все региональные ресурсы, а внешние консультанты привлекались лишь в наиболее "проблемных" местах) только подтверждают общее правило.

Поэтому разработчиков стратегий в стране можно пересчитать по пальцам. Кроме Института экономических стратегий эту задачу взял на себя Центр стратегических разработок "Северо-Запад", компании "Стратегика" и "Про-Грамма". Столь узкий круг разработчиков вполне способен соответствовать стандарту стратегии, заданному Федеральным Правительством, но обучить стратегическому проектированию людей "на местах" у них не получится и из-за недостатка времени, и по причине отсутствия соответствующих методик. Как следствие однажды отработанный прием стратегического проектирования будет растиражирован по многим городам и весям… Особенности местной ситуации – ментальные ограничения, экологические императивы – будут учитываться скорее как исключение, чем как правило: если местный заказчик сможет настоять на этой необходимости. Кстати, заказчик тоже выступает в этой функции как новичок. Т.е. требование "мне нужен результат" в данном случае звучит комически: откуда заказчик может знать, какой результат ему нужен, если он никогда раньше этого самого "результата" в руках не держал и в мыслях не имел? Подсознательно или осознанно, заказчик станет требовать "результат" (в кавычки взят сознательно), который похож на то, к чему заказчик привычен. Где гарантия, что именно этот "результат" (опять в кавычках сознательно!) и есть именно то, что нужно? Как и во всяком другом случае, в первичной сделке "заказчик – эксперт" заказчик платит только за рабочее время эксперта и ни за что другое: то, что получится как "результат", может быть оценено лишь после того, как будет задействовано в реальном управлении. Лет через… В общем, не скоро.

Кроме того, стандарты Федерального Правительства не учитывают такой тонкой материи, как идеология. Иными словами, ценностная составляющая стратегии – именно тот ее фактор, руководствуясь которым в стратегию могут поверить значительные массы людей, – в этом перечне не учитывалась. Этот недостаток мог бы быть не столь серьезным, если бы существовала идеология общефедеральная. Но и ее пока не заявляли: ни суверенная демократия, ни вертикаль власти на эту функцию не тянут: идеология – это не то, что принадлежит нации, а то, чему принадлежит нация. Такой идеи пока не наблюдается. Поэтому понимание значимости стратегических направлений развития может прийти в первую очередь через веру в них. Косвенно – через доверие тем, кто стратегию разрабатывает и намерен осуществлять.

Поверить могут только в то, что реально успешно. Именно поэтому идеология стратегии неизбежно должна оперировать успешными примерами проектов, руководствуясь которыми, можно побудить людей к конкретным действиям. Если из полезных ископаемых в области только картошка, найти такого рода "успешный" проект весьма затруднительно…
Однако, так или иначе, стратегии разработаны уже в большинстве субъектов Федерации, и "стратегическое столпотворение" вот-вот начнется. Ведь на одни и те же территории и инфраструктуры претендует множество стратегических игроков, которые, по обычной российской традиции, готовы скорее удавить конкурента, чем с ним договариваться. Что будет с ними дальше? Ведь совершенно очевидным является тот факт, что конституционное равенство субъектов Федерации отнюдь не означает равенства экономического и уж точно не означает равенства управленческого – последнее особенно заметно даже обычному обывателю и даже невооруженным глазом. Однако без прогноза развития этой ситуации мы неизбежно попадем в ситуацию "бесперспективного ожидания": куда кривая вывезет. Если вывезет не туда, спохватываться будет поздно… Институтом регионального развития были проанализированы стратегии Ростовской, Смоленской, Воронежской, Курской, Пензенской, Томской, Нижегородской и Кемеровской областей. Качество этих стратегий достаточно высокое, а система приоритетов совпадает с видением Министерства регионального развития РФ, изложенным в соответствующей Концепции.

Что в них обращает на себя внимание в первую очередь? С одной стороны, повышение конкурентоспособности регионального хозяйства предполагается обеспечить за счет развития инфраструктуры. Первостепенное внимание уделяется энергетике, а развитие транспортной инфраструктуры тесно увязывается с развитием рынка логистических услуг.
С другой стороны, главенствующей остается кластерная философия. Отдельное внимание уделяется формированию инновационной экономики, в частности укреплению инновационной инфраструктуры. Пока не очень ясно, каким именно образом это планируется сделать, но намерение такого рода высказано ясно и недвусмысленно.
Наряду с формированием кластеров в базовых для региона отраслях экономики особо оговаривается необходимость формирования благоприятной бизнес-среды. В частности, речь идет о повышении качества корпоративной и управленческой культуры предприятий региона, развитии нормативной правовой базы и сокращении трансакционных издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Задачу повышения инвестиционной привлекательности предполагается решать посредством разработки программы территориального маркетинга, создания индустриальных площадок и парков, институционально-налогового стимулирования и развития информационной среды. Организационным механизмом этого процесса следует считать создание в каждом субъекте РФ агентства регионального развития.

Капитализацию человеческих ресурсов, по мнению разработчиков стратегий, обеспечат сбалансированный рынок труда, приведение системы образования в соответствие с запросами рынка труда, увеличение мобильности населения и повышение качества среды обитания. Развитие социальной сферы неизбежно связано с обеспечением доступности и качества социальных услуг.

Формирование крупных агломераций и урбанистической среды, соответствующей современной экономической активности, повышение устойчивости системы расселения, приграничное сотрудничество (актуальное для соответствующих регионов) – все это приоритеты пространственного развития.

Если рассматривать систему административного управления субъектом РФ, то здесь, как правило, предусматривается внедрение системы стратегического планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, и управления по результатам, развитие механизмов государственно-частного партнерства, повышение эффективности взаимодействия региональных органов власти и местного самоуправления, а важным условием успеха этих мероприятий является наличие квалифицированного персонала, эффективной организационной структуры и оптимальных административных процессов.

Сравнение стратегий приводит к очевидным выводам: они различаются не только с точки зрения обоснования тех или иных приоритетов, но и по степени осуществимости. Вполне возможно, что замечательно написанная стратегия в реальности неосуществима – не потому, что нет ресурсов, а потому, что административный ресурс не готов принимать в качестве стратегических партнеров по управлению ни внешних игроков, ни собственный бизнес. Как в Новгороде Великом. Такая "стратегия", как правило, плохо кончает. Плохо в первую очередь для руководителей.

Однако главная проблема даже не в том, что стратегия будет буксовать года два, пока запустится – в конечном счете если хорошо разгонится, то отставание на старте наверстает. Гораздо хуже другое: стратегия не находит никакого отклика у людей.

Стратегия – действие коллективное. Можно даже сказать – корпоративное, и предполагает безусловное участие множества лиц, чья персональная стратегия так или иначе совпадает с общим вектором развития. Но ситуация может сложиться таким образом, что ориентиры развития чужой территории окажутся более привлекательными, чем своей собственной. И именно они подчинят себе самый ценный стратегический капитал – человеческий. Дальше дело за малым: за "первопроходцами" пойдут наиболее успешные, а затем все, кто может представлять собой какую-либо реальную предпринимательскую ценность. И никакие призывы к патриотизму не помогут: этот фактор здесь не сработает. Любая попытка "внедрить" патриотизм при помощи административного "нажима" приведет к прямо противоположному результату: бегство станет повальным.

Очевидно, что преодолеть эту ситуацию можно будет лишь с разработкой стратегий межрегиональных, скажем, стратегии Центрального Черноземья, в которой сошлись бы за "круглым столом" стратегии липецкая, белгородская, воронежская, курская и тамбовская, а "в ранге наблюдателей" были приглашены ростовская, луганская, харьковская, а то и тульская и московская стратегии. Ресурсы оптимизируются, орган стратегического управления (коллегиальный) превращается в действующую структуру, перспективы развития становятся ясными и привлекательными. Да и устойчивость такой стратегии существенно выше.

Кроме того, последние тенденции государственного управления региональным развитием связаны с переходом от политики выравнивания социально-экономической асимметрии к поляризованному росту и формированию новой пространственной организации страны, поскольку существующие административные границы часто сдерживают экономический рост и ограничивают масштабность региональных стратегий.

В уже упомянутой Концепции стратегии социально-экономического развития регионов РФ, разработанной Минрегионом РФ, декларируется, что концентрация усилий в рамках отдельных регионов позволит получить эффект масштаба и эффект агломерации, которые создадут в "полюсах" роста силы саморазвития.

Однако здесь важно сделать правильный выбор "полюсов", развитие которых со временем обеспечит развитие окружающих регионов. Согласование приоритетов между регионами и организация на этой основе стратегических альянсов, формирование макрорегионов, способных стать равноправными партнерами в системе глобальных связей – все это вполне может обеспечить стратегические прорывы.

Тема стратегического развития регионов еще не раз найдет отражение в наших публикациях. Очевидно, что первичный опыт разработки стратегических проектов развития будет многократно осмыслен и переосмыслен, на нем будет учиться не одна команда проектировщиков. Иные из этих стратегий окажутся весьма успешными, иные – совершенно провальными. Так и должно быть. Но если стратегический фактор не создаст института заказчика стратегических проектов, можно считать, что вся работа пропала впустую. Поскольку без реального заказчика властной услуги, без заказчика образа будущего, в котором он видит себя и последующие поколения, все управление сведется к хлопотам о латании дыр – они будут появляться чем дальше, тем чаще. Таким заказчиком может выступать только гражданское общество – наиболее реальный партнер и контролер деятельности власти. Может быть, именно поэтому формирование институтов гражданского общества нашло отображение лишь в очень немногих стратегиях? Поживем – увидим.

ПЭС 164/12.08.2007