Реформы в газоснабжении: поиск оптимальных решений

Статья начальника Управления развития рынка газа ООО «Межрегионгаз» Александра Петрова посвящена путям системного реформирования отечественной газовой отрасли. Речь идет, во-первых, о совершенствовании управления монопольными видами деятельности и, во-вторых, о развитии свободного сектора рынка газа в РФ.

Александр ПЕТРОВ
Реформы в газоснабжении: поиск оптимальных решений
"Экономические стратегии", №3-2004, стр. 26-31

Проблема газо- и энергосбережения, рационального использования природных запасов сегодня имеет огромное значение. От ее успешного решения зависит реализация Энергетической стратегии России на период до 2020 года. На наш взгляд, стратегическая задача, стоящая перед газовой отраслью, должна формулироваться следующим образом: обеспечить научно-обоснованные потребности страны в газе при минимальных затратах средств. Ясно, что термин "научно-обоснованные" означает оптимальное использование газа и альтернативных видов топлива и энергии. Рассмотрим возможности экономии.

• РАО "ЕЭС России" потребляет 143 млрд куб. м газа в год, работая на агрегатах с КПД 30%. КПД электростанций ведущих стран мира (одна такая есть и в России) составляет 60%. Потенциал экономии – 71 млрд куб. м.
• ОАО "Газпром" тратит на собственные нужды (включая собственную энергетику и газохимию) в год около 60 млрд куб. м газа. КПД газотранспортных агрегатов – 22%. Использование лучших достижений позволило бы поднять КПД в 2 раза. Потенциал экономии – 30 млрд куб. м.
  
• Агрохимическая отрасль России, потребляя 17,3 млрд куб. м. в год, производит аммиак с удельным расходом газа 1380 куб. м/тн, западные установки – 850 куб. м/тн. Годовой потенциал экономии – 6,7 млрд куб. м.
  

Это флагманы нашей экономики, в других отраслях положение еще более грустное. В 2003 году на внутреннем рынке РФ было реализовано 415 млрд куб. м газа. Нетрудно подсчитать, что общий потенциал экономии по стране превышает 200 млрд куб. м в год; к этому можно прибавить резервы по СНГ – 40 млрд куб. м. Отсюда следует, что крупнейшее месторождение газа расположено не в Ямало-Ненецком округе, не на шельфе Баренцева моря, а здесь, в Европейской части России, в зоне ведущих промышленных центров, где сосредоточена большая часть интеллектуального потенциала нации, и в СНГ.

Экономия 200 млрд куб. м – это соответствующее увеличение экспортного потенциала, не требующее строительства новых газовых магистралей по территории России, это возможность повысить цены на газ на внутреннем рынке без ущерба для наращивания объемов промышленного производства.

На решение этой задачи потребуется не менее 15 лет, но оно станет мощным толчком для восстановления приборостроительных и машиностроительных предприятий. Данную программу можно на 100% финансировать за счет прироста экспортных поставок.

К сожалению, она пока не получила нужного звучания. По инерции мы выносим на передний план либерализацию экономики, в том числе рынка газа, полагая, что это и есть главный инструмент повышения эффективности. Попытки либерализации газовой отрасли не получили признания вследствие ее технологических особенностей. Но, если бы они были реализованы, то ущерб был бы огромен. Дело в том, что монополии "Газпрома" противостоит группа потребителей газа, цены на продукцию которых устанавливает государство. К ним относятся РАО "ЕЭС России", тепловые котельные, коммунальное хозяйство, социальная сфера, отрасли, работающие на госзаказ. Практика показывает, что каждое повышение регулируемых цен на газ вызывает еще более значительное увеличение цен на производимую ими продукцию и услуги. По расчетам, они потребляют 73% всего газа, поставляемого на внутренний рынок. Повышение цен на газ для них благо. Поэтому, если не удастся мобилизовать всех участников рынка на повышение эффективности, реструктуризация ОАО "Газпром" бессмысленна.

В 1990-е годы либерализация рынка газа рассматривалась как альтернатива совершенствованию государственного регулирования цен. Зачем заниматься системой регулирования, если завтра доминирующим фактором на рынке станет конкуренция? Тем самым идеологи либерализации фактически остановили применение широко внедряемых на Западе форм госрегулирования и обрекли сферу государственного управления на 15-летнее отставание.

Поэтапная либерализация рынка будет способствовать росту эффективности системы газоснабжения в размерах, пропорциональных масштабу объемов, задействованных в свободном секторе рынка (свободном в смысле цен на газ и продукцию газопотребления). Но это произойдет только при условии опережающих темпов совершенствования системы государственного ценообразования в регулируемом секторе рынка.

В небольшом по размерам свободном секторе нельзя проводить эксперименты с либерализацией, разваливая при этом основную часть рынка – сектор государственного регулирования. У каждой из монополий ("Газпром", РАО "ЕЭС России", МПС, нефтяники) своя специфика, и движение к конкурентной среде может быть различным по характеру. Но главное в этот период – внедрение во всех корпорациях строгой системы государственного регулирования, стимулирующей их сотрудников и акционеров к максимальному снижению издержек в эксплуатации и капитальном строительстве. Для нефтяных компаний это регулирование экспортных пошлин, для газовых – экспортных пошлин и внутренних цен на газ. Нельзя требовать от ОАО "Газпром" снижения потребления газа на собственные нужды, если показатели РАО "ЕЭС России" консервируются на уровне конца 1980-х годов. Один будет экономить, другой станет еще более расточительным.

Введение прогрессивных форм позволит сблизить государственное регулирование и рыночный механизм формирования цен. Произойдет накопление избытков газа. В результате монополии и рынок безболезненно воспримут переход на либерализированные цены и поставки.

Это не означает, что мы неприемлем или недооцениваем либерализацию рынка газа. Нет, надо просто определить, что именно в деле реформирования газоснабжения является первичным, основополагающим, фундаментальным. Несмотря на то, что такая постановка вопроса не находила понимания во многих ведомствах, в этом направлении постоянно работали "Газпром" и Межрегиональная компания по реализации газа (ООО "Межрегионгаз"). Весьма существенную поддержку мы получали от ФЭК России. Мы не стремимся предстать в облике суперреформаторов, для которых реформы являются главной целью деятельности. Ситуация гораздо прозаичнее: к концу 1996 года платежи за газ снизились до уровня 15%, системе газоснабжения грозил коллапс. Были разработаны меры по спасению отрасли, которые непрерывно трансформировались и, реализованные, в итоге составили этапы системного реформирования товаропроводящей сети рынка газа в России:

• 1997 г. – создание специализированной компании по реализации газа – ООО "Межрегионгаз" с филиалами в 62 регионах России; отделение трансгазов от реализации газа;
  
• 2000 г. – создание региональных компаний по реализации газа (РГК);
  
• 2001 г. – приобретение газораспределительных организаций (ГРО); создание ОАО "Регионгазхолдинг"; отделение ГРО от реализации газа:
  
• 2003 г. – переход на федеральный принцип формирования розничных цен на газ для населения; введение платы за снабженческо-сбытовые услуги; установление контроля за бюджетами РГК и ООО "Межрегионгаз" со стороны ОАО "Газпром" и ФЭК России.
  

Создание ООО "Межрегионгаз", а затем и региональных газовых компаний привело к отстранению естественных монополий – "трансгазов" и ГРО – от продажи газа промышленным потребителям и спекулятивных операций в этой сфере. Их деятельность была сконцентрирована на повышении надежности и эффективности транспортной системы. Сложились обстоятельства, позволившие региональным властям, ОАО "Газпром" и МНС России взять под контроль всю аккумулированную выручку, поступающую с внутреннего рынка ОАО "Газпром".

Решение проблемы неплатежей создало условия для объективного планирования экономических показателей, и, соответственно, разработки реальной инвестиционной программы ОАО "Газпром". Ее утверждение правительством стало еще одним инструментом воздействия на ОАО "Газпром".

Приобретение ОАО "Газпром" значительной части газораспределительных организаций, действующих на российском рынке, безусловно, усилило его монопольную роль. Но эти действия совпадают с европейской практикой совмещения в одном юридическом лице операций по магистральному и газораспределительному транспорту. В условиях либерализации на рынке газа ЕЭС эти тенденции только усиливаются.

После объединения ГРО были выведены из долговой ямы. За счет введения инвестиционной составляющей, которую контролировали регионы, им были созданы нормальные условия для развития. Но на последующих этапах естественный монополист (ГРО) был отлучен от операций по продаже газа населению, тарифы на услуги стали дифференцированными, они попали под достаточно жесткий контроль ФЭК России.

Реформаторская работа ОАО "Газпром" на этом не завершилась. Сконцентрировав продажу газа, включая газ для населения, в РГК, ОАО "Газпром" по собственной инициативе передало контроль за работой РГК и "Межрегионгазом" государству в лице ФЭК России. Сегодня ФЭК России и региональные энергетические комиссии (РЭКи) контролируют расходы РГК и "Межрегионгаза", определяют величину их бюджетов, устанавливают размер ПССУ, а в ее составе размер зарплаты, объем инвестиций, уровень дивидендов. Таким образом, самое слабое звено в части сбора выручки, прозрачности ее движения ОАО "Газпром" сделал эффективным и полностью открытым для контроля и управления со стороны региональных и государственных органов.

В чем в данном случае заключается смысл системного реформирования? ОАО "Газпром" совместно с государственными ведомствами, в первую очередь с ФЭК России, осуществил специализацию трех видов монопольной деятельности, четко определил их границы и функции, ввел для них систему государственной тарификации. К этому необходимо добавить, что система установления государством оптовых цен на газ обеспечивает контроль над финансовыми потоками, поступающими от его экспорта. Весь избыток экспортной выручки направляется на развитие отрасли. Нельзя сказать, что все проблемы устранены. Пока лишь создана база для организации системы регулирования цен и тарифов, стимулирующих снижение издержек в эксплуатации и капстроительстве.

Налицо укрепление монопольной роли ОАО "Газпром", которая с годами будет уменьшаться, но очень медленно. Этого не следует бояться. Ведь транспорт газа по магистральным и газораспределительным сетям составляет 75% стоимости основных фондов и затрат всей системы газоснабжения. Он фактически работает на ОАО "Газпром". Доля услуг для независимых производителей (НП) не превышает 3%. Эта ситуация отражена на рисунке 1.

Рисунок 1. Схема добычи и транспортировки газа в России в 2003 году

Примечание: Доля объемов газа НП, транспортируемых по ЕСГ, составляет 5%
от всех объемов, транспортируемых по ЕСГ. Доля ТТР для НП —2%.

Поэтому монополия в газовой отрасли всегда будет ее главной особенностью, независимо от того, кому принадлежат газотранспортные системы (государству, ОАО "Газпром", частным компаниям). Ясно, что для создания конкурентной среды в области добычи и продажи газа надо было в первую очередь выполнить упомянутые выше мероприятия. Нельзя проводить реформы, если не определены правила поведения и нет системы контроля над их соблюдением для монопольных структурных составляющих, которые играют доминирующую роль в материнской монополии.

Но есть и другая сторона. В газовой отрасли России уровень либерализации значительно превышает показатели большинства стран ЕЭС. В 1998 году – наиболее кризисном для экономики России – ОАО "Газпром", которое получало лишь 24,3% денежной выручки от стоимости поставленного газа, дало согласие на принятие правительством постановления, предоставляющего независимым производителям право продажи газа по свободным ценам. Вначале имелись проблемы, но постепенно вопросы планового доступа были сняты и для независимых производителей были "освобождены" наиболее платежеспособные регионы и потребители (см. рисунок 2).

Рисунок 2. Карта поставок газа независимыми производителями

При этом ОАО "Газпром" взял на себя социальную и технологическую нагрузку отрасли (см. таблицу 1). Компенсация данных затрат осуществлялась за счет сохранения монополии ОАО "Газпром" на экспортных рынках ЕЭС.

Таблица 1. Особенности работы «Газпрома» и «независимых производителей» на рынке газа России

ОАО «Газпром»

Независимые производители

Поставки газа производит по ценам ФЭК России. Несет обязательства перед регионами и потребителями. 53 (10%) млрд.м3 газа расходуется при транспортировке. 10,5 млрд.м3 газа поставляется в Республику Беларусь по цене 5-го пояса. 41 млрд.м3 газа поставляет населению по ценам на 32% ниже, чем цены на газ для промышленности. 52 млрд.м3 поставляет в Южные и Западные регионы России по ценам, дающим убытки.

Поставляют газ по свободным ценам, превышающим цены ФЭК России в 1,3–1,5 раза. Имеют возможность осуществлять поставки газа в регионы, наиболее близкие к местам добычи газа.

В результате этих мер объем продаж газа в свободном секторе рынка России в 2003 году приблизился к 18% и непрерывно растет. То, что в РАО "ЕЭС России" обсуждается годами, в газовой отрасли функционирует уже пять лет и быстро развивается. Сегодня работа по системному реформированию отрасли и, соответственно, рынка газа идет по пути, во-первых, совершенствования управления монопольными видами деятельности и, во-вторых, развития свободного сектора. Определенным шагом в этом направлении стало создание в ОАО "Газпром" электронной торговой площадки, на которой продаются ресурсы независимых производителей. Торговая площадка позволила им значительно поднять цены на свой газ и в оперативном режиме получить доступ к Единой системе газоснабжения (ЕСГ). Площадка стала неким механизмом сближения двух секторов рынка – регулируемого и свободного. Отрадно то, что она была сформирована под контролем МАП России. В результате реформирования темпы роста добычи газа у независимых производителей многократно превышали показатели ОАО "Газпром". В нефтяной отрасли, как известно, картина иная. Благодаря этой "двойной тяге" газовая отрасль – единственная из областей ТЭК – в 2003 году вплотную приблизилась к уровню 1990 года (см. рисунок 3).

Рисунок 3. Динамика индексов промышленного производства ТЭК в 1990–2003 годах (к базовому уровню 1990 года)

Необходимость преодоления тяжелейшего кризиса неплатежей в отрасли потребовала решения первоочередных проблем. Кризис был ликвидирован в 2000 году, но реформы, начатые в 1997- 2000 годах, продолжились.

В их основе лежал рост эффективности всей корпорации, а именно:
– повышение ответственности каждого звена газоснабжения за результаты его деятельности;
– обеспечение прозрачности всех финансовых потоков;
– тесное сотрудничество с государством и формирование новой системы государственного регулирования и государственного контроля;
– учет интересов независимых производителей в обеспечении российского рынка газа;
– все более широкое использование оптимальных рыночных механизмов в системе "Газпрома".

Поэтому комплекс мероприятий, реализованных в 1997- 2003 годах, в целом стал рассматриваться как масштабная реформа, создавшая основу для преобразования отрасли. Такая констатация нужна, прежде всего, для того, чтобы дать более глубокую оценку масштабов и сущности выполненной работы, воплотить ее в программе и на базе критического анализа действующей схемы газоснабжения определить пути следующего этапа ее реформирования. В регулируемом секторе необходимо обеспечить внедрение системы формирования цен, стимулирующей снижение издержек.

Необходимо также видеть и отрицательные черты свободного сектора:

• рынок движется не столько в направлении развития конкуренции, сколько в сторону формирования локальной монополизации ("Сургутнефтегаз" на 100% обслуживает свой регион, включая Сургутские ГРЭС № 1 и 2; "Итера" на 100% обслуживает Свердловскую область; "Роснефть" – Краснодарский край);
  
• предоставление независимым производителям льготных условий работы на рынках газа РФ не сопровождается выработкой юридических форм их ответственности за развитие собственной добычи, магистральной и распределительной транспортных систем, принятие на себя части социальной нагрузки; в результате значительная часть доходов от продажи газа выводится из отрасли и из страны;
  
• ОАО "Газпром", владеющее дешевым газом и потому находящееся вне конкуренции, лишается возможности приобрести опыт конкурентной борьбы;
  
• ОАО "Газпром" все более закрепляется в двух полярных нишах: в России его "оттесняют" в южные и западные регионы в наиболее трудоемкие и малодоходные сектора (например, коммунально-бытовой); реакцией на это становится усиление роли ОАО "Газпром" на внешнем рынке, в том числе в СНГ, что лишает независимых производителей возможности накопить опыт работы в этом важном секторе.
  

На основании изложенного можно сделать вывод, что важнейшими задачами среднесрочного периода являются:
– создание конкурентной среды по поставкам газа во всех регионах России и среди всех групп потребителей;
– выравнивание прав и обязанностей независимых производителей газа и ОАО "Газпром" в работе на внешних и внутренних рынках.

Для реализации этих направлений требуется:
– поэтапное возложение на независимых производителей социальной нагрузки на рынке газа РФ;
– предоставление ОАО "Газпром" ежегодно возрастающих квот на продажу газа по свободным ценам на рынке РФ;
– предоставление независимым производителям ежегодно возрастающих квот на продажу газа на экспорт (на комиссионной основе через "Газэкспорт"), при регулировании общих объемов экспорта в целях сохранения стабильных цен;
– разработка нормативно-правовых актов о целевом использовании дополнительных доходов, полученных независимыми производителями и ОАО "Газпром" в переходный период.

Эта программа даст возможность независимым производителям принять на себя социальную нагрузку по России и затраты на развитие газотранспортной системы за счет доходов от экспорта, а ОАО "Газпром" – компенсировать потери части доходов от экспорта за счет получения дополнительной выручки в свободном секторе рынка газа России. Ее разработка и реализация позволит поднять на принципиально более высокий уровень государственное управление отраслью, работу с балансами газа, программами развития газо- и энергосбережения. Первым и наиболее важным шагом в этом направлении должно стать постановление правительства РФ о предоставлении ОАО "Газпром" в 2004 году права продажи части газа по свободным ценам. Следует подготовить нормативно-правовую базу для расширения масштабов продажи газа по свободным ценам. Все вышеперечисленные шаги, в конечном итоге, нацелены на выполнение Энергетической стратегии России на период до 2020 года.

Есть еще одна серьезная проблема: последние 50 лет основные технические и технологические решения в области доставки и переработки газа в России остаются неизменными. В таком виде они вошли и в Энергетическую стратегию России. Между тем в мире повсеместно наблюдается переход на:

• сжижение природного газа и его межконтинентальную транспортировку;
  
• переработку природного газа в дизельное топливо на месте добычи и отправку потребителям;
  
• переработку природного газа на месте добычи в крупнотоннажные пластические массы;
  
• применение парогазового цикла для выработки электроэнергии на трассе газопровода и перевод на электропривод компрессорного оборудования с достижением КПД электрической системы до 55-60%. Утилизация тепла повышает общий КПД до 90%.
  

Для освоения этих, новых для нас направлений требуются значительные первоначальные затраты, но в результате неизбежно произойдут революционные изменения не только в сфере газоснабжения, но и во всех смежных отраслях. Диверсификация способов транспортировки газа, в том числе в виде продуктов переработки, приведет к существенному расширению внешних рынков. Для России с ее ограниченными запасами нефти в местах освоенной добычи это имеет особую актуальность. Но чтобы решить упомянутые задачи, нужна твердая воля государства, которая могла бы выражаться в выделении на эти цели части налогов и пошлин, получаемых с поставок газа.