Об одном подходе к моделированию планирования бюджетных расходов на примере МПР России

Авторы аргументируют преимущества использования при формировании бюджета метода имитационного моделирования.

Ирина Афонина, Виктор Грачев
Об одном подходе к моделированию планирования бюджетных расходов на примере МПР России
"Экономические стратегии ", №3-2007, стр. 182-187

Афонина Ирина Александровна — к.э.н., зав. лабораторией устойчивого развития ОАО «Институт микроэкономики». Грачев Виктор Анатольевич — научный сотрудник ОАО «Институт микроэкономики».

Exitus acta probat.
(Результат оправдывает средства)

Бюджетное планирование является одной из наиболее важных и трудоемких задач в деятельности Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) и во многом определяет реальные возможности выполнения возложенных на него функций по охране окружающей среды и природных ресурсов и по природопользованию. К функциям министерства относятся управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрана водного фонда, использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатация и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений, использование объектов животного мира и среды их обитания и т.п. В настоящее время в соответствии со структурой министерства, графически представленной на рис. 1, расходы его бюджета, утверждаемые федеральным законом, состоят как из статей, находящихся в ведении центрального аппарата Министерства природных ресурсов, так и тех, которые исходят от Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов. Разработка федерального бюджета в части расходов на деятельность системы МПР России производится всеми названными структурными единицами министерства, при этом последние используют данные о потребностях в расходах, полученные территориальными органами и подведомственными организациями.
В соответствии с принятой в Российской Федерации практикой разработки перспективных финансовых планов и проектов Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год сам процесс разработки регламентируется постановлением Правительства. Согласно этому регламенту, разработка бюджета начинается с подготовки докладов министерств о результатах и основных направлениях их деятельности.

Рисунок 1. Структура Министерства природных ресурсов Российской Федерации

Применительно к МПР России в самом общем виде это выглядит так: исходя из проекта основных показателей перспективного финансового плана, предложений по определению приоритетных направлений формирования расходов инвестиционного характера, отчетных данных об исполнении бюджета и пр., а также из предварительного доклада МПР России, Министерство финансов Российской Федерации направляет в МПР России предельные объемы его бюджета, включая согласованные с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации общие объемы инвестиционного характера. Министерство природных ресурсов Российской Федерации распределяет эти расходы по своим структурным единицам в соответствии с бюджетной классификацией и бюджетными целевыми программами и подготавливает доклад об основных результатах и направлениях своей деятельности. Примерная схема документооборота при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, осуществляемого между МПР, Минфином и Минэкономразвития, представлена на рис. 2.

Рисунок 2. Документооборот при разработке проекта федерального бюджета на очередной год для МПР России

В рамках представленной на рис. 2 схемы документооборота, имеющего место в процессе формирования бюджета МПР России, важнейшей задачей является максимальное повышение эффективности бюджетных расходов. С решением этой задачи в значительной мере связано реформирование бюджетного процесса, осуществляемого в настоящее время. По сути дела, процесс реформирования может быть разделен на две взаимосвязанные стадии, первая из которых, направленная на повышение результативности бюджетных расходов, в определенной мере приближается к завершению. На этой стадии в целях более эффективного управления финансовыми ресурсами страны, расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств и создания долгосрочных стимулов для повышения качества управления финансами была проделана значительная работа по переориентации всего бюджетного процесса на конечный результат.
Вторая стадия, которая практически началась с 2007 г., связана с переходом к разработке бюджета на три года. При этом законодательно утверждаемыми остаются, как и раньше, годовые бюджеты, а бюджеты на последующие два года будут носить плановый характер. По представлению Министерства финансов, общая схема бюджетного процесса будет иметь вид, представленный на рис. 3.

Рисунок 3. Схема формирования «скользящего» трехлетнего бюджета

Реформирование бюджетного процесса, осуществляемое на данном этапе, ни в коей мере не противоречит работам по реформированию бюджета, осуществленным на предыдущем этапе. Основной задачей последнего, как уже отмечалось выше, явилось повышение результативности бюджетных расходов за счет их ориентации на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом. Однако в настоящее время нет единых критериев оценки эффективности на федеральном и региональных уровнях. Приказ Минэкономразвития РФ и Минфина РФ "Об утверждении Методики расчета показателей и применения критерия эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ" основывается на прямой денежной оценке результата мероприятия, хотя не для всех общественно значимых результатов мероприятий и программ ее можно получить. Кроме того, реализация приказа не учитывает ограничение выделенного предельного объема ресурсов, задаваемого в процессе бюджетного планирования. Следует отметить также, что ввиду использования в этой методике для обозначения ряда параметров не общепринятых обозначений, а их сокращенных названий на английском языке, не распространенных в нашей литературе, методика трудна для восприятия.

Для восполнения этого пробела предлагается следующий подход к оценке эффективности бюджетных расходов Министерства природных ресурсов. Будем считать, что трансформация бюджета в материально-вещественную форму осуществляется в конкретных подразделениях системы МПР, начиная с федерального уровня и заканчивая подразделениями, расположенными в субъектах РФ и даже в муниципальных образованиях. При этом каждое из таких подразделений иерархично сопряжено с той или иной структурной единицей, представленной на рис. 1. Считая, что всего таких структурных единиц I, а каждая из единиц, в свою очередь, реализует конкретное мероприятие через Jj территориальных подразделений, можно предположить, что общая результативность системы МПР будет представлять интегральную результативность всех структурных единиц и сопряженных с ними территориальных подразделений. Конкретный же результат деятельности территориальных подразделений представляет собой сумму результатов всех Kj мероприятий, осуществляемых j-м подразделением.
Исходя из этого, можно предложить следующую формулу расчета эффективности бюджетных расходов МПР:
[1],
где:
Е – показатель эффективности бюджетных расходов в целом для МПР России;
i – индекс организационно-структурной единицы;
j – индекс территориального подразделения, подчиненного i-й организационно-структурной единице;
k – индекс мероприятия, осуществляемого j-м территориальным подразделением;
Zijk – бюджетный расход на k-е мероприятие, выполненное j-м территориальным подразделением, подчиненным i-й организационно-структурной единице;
Pijk – полезный эффект, полученный в результате выполнения k-го мероприятия, выполненного j-м территориальным подразделением, подчиненным i-й организационно-структурной единице;
– весовые коэффициенты соответственно мероприятия, территориального подразделения, организационно-структурной единицы.
Проблема состоит в нахождении таких значений расходов Zijk, при которых эффективность Е достигает максимума при ограничениях:
[2]
при:

где Ф, Т, М – предельные объемы финансирования, получаемые соответственно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований.

Ввиду необходимости согласовывать объемы расходования организационно-структурной единицы, объемы финансирования, выделяемые из бюджетов субъектов РФ и местных образований, весь процесс является многоитерационным. Кроме того, в общем виде решение такой задачи затрудняется тем обстоятельством, что полезный эффект Р в большинстве случаев зависит от расхода Z. Однако для многих видов работ изменение Р и Z зависит от изменения одного и того же параметра (например, от объема работ), в этих случаях задача достаточно просто решается с привлечением аппарата линейного программирования.

Для тех видов работ, для которых эта зависимость между Р и Z является более сложной (в ряде случаев строгая числовая оценка Р вообще не представляется возможной, так как значительная часть финансируемых из бюджета мероприятий не имеет целью получение финансовой выгоды, а значима только с морально-психологической точки зрения), один из подходов к решению проблемы состоит в использовании экспертных оценок, разработке анкет для опроса независимых экспертов и алгоритмов их обработки.

Использование математических моделей для обработки экспертной информации позволит свести к минимуму неформализованные процедуры и тем самым сделает процесс бюджетного планирования максимально прозрачным. Кроме того, процесс бюджетного планирования в МПР России нуждается в определенной доработке, так как в настоящее время он организован таким образом, что доходы, получаемые министерством от своей деятельности и направляемые в федеральный бюджет, и расходы министерства, ежегодно утверждаемые Федеральным законом "О федеральном бюджете", нигде никем не сопоставляются.

Весь процесс бюджетного планирования, связанный с подготовкой документов, представленных на рис. 2, складывается соответственно из двух крупных подпроцессов, образованных совокупностью формализованных (расчетных) и неформализованных (принятие решений, согласование) процедур. Для осуществления расчетных процедур могут быть использованы разного рода экономико-математические модели, начиная от простейших моделей прямых расчетов и кончая моделями статистической обработки информации и моделей оптимизационного характера.

Модели прямых расчетов, как правило, используются при определении потребности в финансовых ресурсах для осуществления текущей деятельности Центрального аппарата министерства, его региональных органов и функциональных организаций, учреждений и предприятий. Так как предельные объемы бюджета МПР России определяются раздельно по бюджету действующих и принимаемых обязательств, то эти же модели в основном могут быть использованы при составлении бюджета действующих обязательств, формируемого на основе реестра расходных обязательств.

Что же касается более сложных моделей, то необходимость их использования возникает при формировании бюджета принимаемых обязательств по расходам инвестиционного характера, по дополнительному финансированию ведомственных целевых программ и пр.

Вся совокупность моделей может быть реализована с использованием метода имитационного моделирования, так как при этом повторяющиеся из года в год расчеты выполняются посредством применения соответствующих его процедурам экономико-математических моделей. Кроме того, метод позволяет почти неограниченно экспериментировать с моделями при различных начальных параметрах, генерировать разные функциональные зависимости, позволяет проводить многовариантные расчеты с использованием сценарного подхода при формировании трехлетнего бюджета и различных стратегий управления для долгосрочного прогнозирования, обеспечивая прозрачность планирования бюджетного процесса и принятие научно обоснованных плановых решений.

Формированию имитационных моделей может также сопутствовать и разработка "дружественного интерфейса", радикально облегчающего диалог с компьютером. В целом использование имитационного моделирования не только избавляет сотрудников министерства МПР России от необходимости выполнять рутинные операции, но и предоставляет им доступ к расширенным базам данных, в которых могут храниться как ретроспективные, так и прогнозные значения используемых в процессе бюджетного планирования факторов, данные по дифференциации развития регионов РФ и т.п.