О стратегии и концепции социально-экономического развития России до 2020 года

В статье анализируется соответствие представленных Правительством проектов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и Основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020–2030 годов стратегической цели перевода российской экономики на инновационный путь развития.

Сергей Глазьев
О стратегии и концепции социально-экономического развития России до 2020 года
"Экономические стратегии", №03-2008, стр. 34-39

Глазьев Сергей Юрьевич — директор Института новой экономики, академик РАН.

Представленная на февральском заседании Госсовета президентская стратегия социально-экономического развития России до 2020 г. (далее – Стратегия), по сути, является политическим решением о переводе российской экономики с инерционного энергосырьевого на инновационный путь развития. Реализация этой Стратегии должна основываться на концепции и прогнозе социально-экономического развития страны, разработанных Правительством, исходя из этого решения (далее – Концепция и Прогноз). В настоящей статье анализируется соответствие представленных Правительством проектов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и Основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020-2030 гг. стратегической цели перевода российской экономики на инновационный путь развития.

Президентская стратегия

Смысл заявленной Президентом Стратегии вполне соответствует объективным требованиям повышения конкурентоспособности российской экономики и конституционным целям социального государства. В отличие от правительственных программ прошлых лет, которые во главу угла ставили цели умозрительных реформ, эта Стратегия исходит из содержательных задач развития экономики на основе НТП, кардинального повышения ее эффективности и социальной ориентированности. Возникает надежда, что, получив правильные ориентиры, государственная машина и деловое сообщество смогут повернуть наконец экономику страны на инновационный путь развития, вывести ее на траекторию быстрого и устойчивого роста на передовой технологической основе.

Президент в своем февральском выступлении на Госсовете определил основные ориентиры социально-экономического развития России до 2020 г.: возвращение России в число мировых технологических лидеров, четырехкратное повышение производительности труда в основных секторах российской экономики, увеличение доли среднего класса до 60-70% численности населения, сокращение смертности в полтора раза и увеличение средней продолжительности жизни до 75 лет. При этом он призвал "сконцентрировать усилия на решении трех ключевых проблем: создании равных возможностей для людей, формировании мотивации к инновационному поведению и радикальном повышении эффективности экономики, прежде всего на основе роста производительности труда".

Следует отметить, что в отличие от прошлых стратегий, исходивших из наивного представления о чудодейственности механизмов рыночной самоорганизации, нынешняя Стратегия демонстрирует трезвое понимание сложного положения российской экономики, теряющей конкурентоспособность, стремительно опускающейся на сырьевую периферию мирового рынка, лишающейся внутреннего потенциала самостоятельного развития. Несмотря на решение задачи удвоения ВВП за последнее десятилетие, Президент совершенно правильно констатирует тупиковость инерционного энергосырьевого сценария развития, низводящего Россию до роли сырьевого придатка мировой экономики. И в соответствии с многочисленными рекомендациями российских ученых определяет приоритеты государственной политики: инвестиции в человеческий капитал, подъем образования, науки, здравоохранения, построение национальной инновационной системы, адекватное использование наших естественных преимуществ и модернизация экономики, развитие ее новых конкурентоспособных секторов в высокотехнологичных сферах экономики знаний, реконструкция и расширение производственной, социальной и финансовой инфраструктуры.

Для перевода страны на инновационный путь развития ставится задача кардинального повышения инновационной и инвестиционной активности, доведение уровня накопления до 30% от ВВП, перехода к стандартам развитых стран в сфере бюджетной политики. Это означает, что уровень финансирования образования должен достичь 7% от ВВП, здравоохранения – 6%, науки – 3%. Иными словами, расходы государства на эти отрасли должны быть удвоены.

Таким образом, впервые за все постсоветские годы государство решилось взять стратегическую инициативу в свои руки. Вплоть до последнего времени эта инициатива находилась в руках международных финансовых организаций, экспортеров сырья, транснациональных корпораций, естественных и неестественных монополий, а также организованной преступности. Каждый из этих субъектов навязывал стране свою стратегию, комбинация этих стратегий породила порочные круги институциональных ловушек, в которых оказалась стремительно деградирующая российская экономика. В последние годы развитие шло по инерции в соответствии с этими стратегиями, а относительно благополучные макроэкономические показатели достигались не столько благодаря, сколько вопреки политике государства, которая до позапрошлого года характеризовалась безыдейностью и безынициативностью, следовала псевдолиберальным рецептам международных финансовых организаций.

Впрочем, и сегодня, несмотря на декларации руководства страны о переходе к активной политике развития, реальная макроэкономическая политика государства продолжает формироваться на основе догм Вашингтонского консенсуса, а попытки запустить институты развития, стимулировать инвестиционную и инновационную активность, решить перезревшие социальные проблемы остаются недостаточными для преодоления сложившихся тенденций деградации. Без адекватных усилий со стороны государства в ближайшие два года объявленная Стратегия останется благим пожеланием.

К сожалению, последние решения федеральных органов государственной власти не вселяют оптимизма. Вопреки объявленной Президентом Стратегии развития, две трети дополнительных доходов бюджета за прошлый год решено отправить за рубеж на кредитование избыточных государственных расходов стран НАТО. Еще триллион рублей в условиях критической нехватки средств для модернизации нашей экономики будет заморожен в стремительно обесценивающихся иностранных бумагах.

Всего искусственное сужение инвестиционного потенциала российской экономики вследствие ошибочной денежной политики достигает к настоящему времени 10 трлн руб. Недостаток кредитных ресурсов на внутреннем рынке вынуждает наиболее конкурентоспособные российские предприятия кредитоваться за рубежом, что сдерживает развитие отечественной банковской системы и ставит ее в зависимость от иностранного капитала. При этом предприятия машиностроения и других высокотехнологических отраслей обрабатывающей промышленности не имеют доступа к кредитам. Их и без того низкая рентабельность снизится еще больше вследствие реализации решений Правительства о резком повышении тарифов на газ и электроэнергию, которые за период 2006-2011 гг. вырастут соответственно в три и два раза. Учитывая, что главным источником инвестиций в обрабатывающей промышленности являются собственные средства предприятий, такая ценовая и кредитная политика исключает возможность модернизации российской экономики и перевода ее на инновационный путь развития.

Как видим, принятие главой государства политического решения о переходе на инновационный путь развития вовсе не означает его автоматического выполнения. Наоборот, реально проводимая экономическая политика блокирует такой переход. Проанализируем планы Правительства по решению этой задачи в будущем, представленные в проектах Концепции и Прогноза социально-экономического развития России.

Планы Правительства

Для реализации заявленной Президентом Стратегии социально-экономического развития Правительству придется пересмотреть многие фундаментальные составляющие экономической политики. В проекте Концепции излагаются задачи, которые Правительство планирует решать для обеспечения перевода российской экономики на инновационный путь развития. В ней правильно определены приоритетные направления становления нового технологического уклада, верно поставлены задачи формирования российской инновационной системы, ключевое место справедливо отводится расширенному воспроизводству человеческого интеллектуального капитала путем проведения соответствующей социальной политики.

В проекте Прогноза Правительство представляет три сценария развития: инерционный, энергосырьевой и инновационный. Как следует из табл. 1, прогнозные макроэкономические показатели к 2020 г. по сценариям заметно отличаются в пользу инновационного сценария. При этом различия между ним и энергосырьевым сценарием не столь существенны, как между этими двумя и инерционным сценарием. Обращает на себя внимания также опережающий рост инвестиций по инновационному и энергосырьевому сценариям – он почти вдвое превышает прирост ВВП.

Заметим, что планируемый Правительством более чем четырехкратный рост инвестиционной активности соответствует как объективным потребностям обновления наполовину изношенных основных фондов, так и имеющимся возможностям активизации инвестиционного потенциала. Последний сегодня используется не более чем наполовину вследствие как полуторакратного занижения нормы накопления относительно нормы сбережения, так и колоссального кумулятивного вывоза капитала, объем которого приближается к триллиону долларов за период реформ. По всем трем сценариям предполагается повышение эффективности экономики. При этом по инновационному сценарию "производительность труда должна увеличиться к 2020 г. в 2,4-2,6 раза (в отдельных ведущих секторах в 3-5 раз), а энергоэффективность – в 1,6-1,8 раза". Заметим, что первый из этих показателей существенно ниже ориентира, поставленного Президентом. Обращает на себя внимание заметное отставание планируемых Правительством показателей повышения эффективности экономики и прироста валового продукта от прироста инвестиций.

Оценивая различия между тремя представленными сценариями развития экономики, следует отметить близость макроэкономических показателей инновационного и энергосырьевого сценариев, особенно в первой половине прогнозного периода (см. рис. 1 – показатели прироста ВВП по различным сценариям). Различия между ними не превышают статистической погрешности при измерении ВВП. При этом прогнозируемые темпы прироста ВВП снижаются по отношению к достигнутому уровню последних лет.

Из этого следует, что разработчики Концепции ориентируются, главным образом, на экстенсивное наращивание основного капитала, которое является источником роста производства. Норма накопления, согласно Прогнозу, увеличивается с нынешнего уровня 21,3% ВВП до 31,9% в 2015 г. и 35% в 2020 г. При этом вклад инновационного сектора на первых порах, согласно планам Правительства, составит 0,4% ВВП, что не превышает статистической погрешности при измерении ВВП. Он втрое меньше прогнозируемого Правительством эффекта колебаний цен на нефть, который дает от 1,5 до 1,1% прироста ВВП по инновационному сценарию. Тем самым в инновационный сценарий закладывается существенная инерционная составляющая.

Разработчики Прогноза явно недооценивают возможности инновационного развития, связанные с освоением прорывных технологий. Несмотря на беспрецедентные усилия последних лет по наращиванию институтов развития, немалые бюджетные ассигнования в создание государственных корпораций и фондов, призванных стимулировать освоение прорывных технологий, вклад частных и государственных инвестиций в реализацию высокотехнологичных проектов оценивается ими всего лишь в 0,08% прироста ВВП в первую трехлетку прогнозного периода с увеличением до 0,35% к 2020 г. К этому же году планируется увеличение вклада инновационного сектора в экономический рост до 2,3% ВВП.

Это откладывание положительного эффекта опережающего роста инвестиционных и инновационных расходов может найти, конечно, теоретическое обоснование в наличии временных лагов между внедрением новой техники и получением экономического эффекта. Но за последние два года государство уже существенно увеличило расходы на эти цели и вправе рассчитывать на отдачу. Однако скромные оценки макроэкономического эффекта инвестиций в расширение производства в размере 0,68% годового прироста ВВП в первую трехлетку прогнозного периода свидетельствуют о том, что разработчики Концепции на это не рассчитывают.

Сотни миллиардов рублей, которые уже вложены государством в недавно созданные Банк развития, Инвестиционный фонд, венчурную компанию, Роснанотех, Ростехнологии, Объединеннную авиастроительную компанию и другие структуры, призванные обеспечить освоение перспективных направлений НТП, должны дать значительный макроэкономический эффект уже в ближайшем будущем. Темпы роста применения достижений молекулярной биологии и генной инженерии в различных отраслях экономики составляют в ведущих странах от 50 до 100%. Быстро расширяется сфера применения нанотехнологий. Рост сектора информационно-коммуникационных технологий составляет более 25% в год. Потребность в обновлении парка отечественной авиатехники позволяет наращивать производство самолетов на 30-50% в год.

По всей видимости, разработчики Прогноза не приняли во внимание предпринимаемых сегодня усилий по освоению передовых технологий, способных дать мощную отдачу уже в ближайшее время. В этом состоит их первый методологический просчет, чреватый занижением требований к результативности государственных инвестиций. Ведь если не ставить задачи расширения масштабов применения новых технологий и увеличения производства конкурентоспособных наукоемких продуктов, то выделенные на эти цели средства могут быть просто разворованы.

Второй методологический просчет разработчиков рассматриваемых документов связан с гипотезой об опережающем росте импорта и снижении сальдо торгового баланса до отрицательных значений по всем трем сценариям. При этом, согласно Прогнозу, "в инновационном сценарии в 2011-2020 гг., несмотря на многократное увеличение экспорта машиностроительной продукции, рост импорта приводит к сохранению устойчивого отрицательного торгового сальдо (в 2018-2020 гг. оно возрастет до 90-110 млрд долл.)". Дефицит баланса по текущим операциям достигнет, согласно Прогнозу, 2,8% ВВП к 2010 г. и 4% к 2015 г. Предполагается, что дефицит торгового баланса будет покрываться за счет ино-странных инвестиций, чистый приток которых, по мнению разработчиков Концепции, возрастет до 60-70 млрд долл. (3,1% ВВП) в 2010 г. и до 250-270 млрд долл. (4,5-5% ВВП) в 2020 г.

В этой гипотезе также прослеживается определенная инерционная составляющая, исходящая из продолжения сложившейся тенденции опережающего роста импорта вследствие повышения реального обменного курса рубля. При этом разработчики Прогноза не надеются, что усилия по наращиванию инвестиционной активности, предпринимаемые Правительством, дадут существенный эффект: "…общий рост инвестиций в расширение экспорта и импортозамещение, а также инвестиций в расшивку инфраструктурных ограничений могут обеспечить дополнительный рост экономики в среднем на 0,5 п.п. в год в 2008-2010 гг. и до 1-1,5 п.п. в последующий период.

В том числе инвестиции, обеспечивающие рост экспорта высокотехнологичной продукции, позволят увеличить прирост ВВП на 0,1 п.п. в 2008-2010 гг. и до 0,3-0,4 п.п. в период до 2020 г.".

Эти оценки представляются заниженными по меньшей мере втрое. Они не учитывают возможности повышения конкурентоспособности российской экономики за счет опережающего роста инвестиций в перспективных направлениях ее развития. Закладываемый в Концепции прогноз семикратного повышения экспорта машиностроения лишь частично отражает эти возможности. Не меньшие возможности заключаются в опережающем росте конкурентоспособных наукоемких отраслей российской промышленности (атомная, ракетно-космическая, авиационная, электротехническая), объема услуг инновационного сектора, в расширении международных кооперационных связей в наукоемкой промышленности, а также в импортозамещении как потребительских, так и инвестиционных товаров, доля импорта которых сегодня составляет более половины внутреннего потребления.

К примеру, если бы Правительство провело должный анализ эффективности политики закупок машин и оборудования в госкорпорациях, то можно было бы ожидать резкого снижения импорта газо- и нефтедобывающего оборудования, электротехники, летательных аппаратов, телекоммуникационного оборудования, другой техники и соответствующего увеличения закупок более дешевых и не менее эффективных отечественных аналогов. Только по нефтегазовому оборудованию и самолетам неоправданный импорт, во многом обусловленный коррупцией и незаконными льготами, составляет около 10 млрд долл. в год. Третий методологический просчет Концепции связан с традиционным для сложившейся практики макроэкономического прогнозирования откладыванием выхода на параметры инновационного развития на конец прогнозного периода.

Доля расходов на НИОКР в ВВП достигнет характерного для развитых стран уровня в 2,8% лишь к 2015 г., а к 2020 г. увеличится до 4%. В ближайшие три года она вырастет лишь на 0,2%. Как ни странно, по этому ключевому для инновационной активности параметру инновационный сценарий не отличается от энергосырьевого. Не отличаются они и по количеству занятых в научном секторе, численность которых планируется сократить с сегодняшних 792 тыс. до 738,4 тыс. человек в 2010 г. Это означает продолжение деградации научного потенциала страны – даже по инновационному сценарию Россия остается единственной страной в мире, где сокращается численность ученых.

Доля расходов бюджета на социальное развитие – по этому показателю Россия вдвое отстает от среднемирового уровня – увеличивается с нынешних 8 до 11% лишь к 2020 г. А доля расходов на экономическое развитие и вовсе снижается с 6 до 4,5-5%. Таким образом, всего расходы государственного бюджета на социально-экономическое развитие за прогнозный период увеличатся лишь на 1% – это в два с лишним раза меньше, чем в передовых странах.

Откладывание макроэкономического эффекта инновационного развития на конец прогнозного периода означает, что Правительство исходит не из прорыва на инновационный путь развития, а из преобладания инерционной составляющей. Об этом же свидетельствует откладывание увеличения финансирования НИОКР до уровня развитых стран и кардинального увеличения нормы накопления на вторую половину прогнозного периода. Между тем повышать расходы на НИОКР до уровня развитых стран нужно именно сейчас – пока еще сохраняется возможность реанимации значительной части научно-технического потенциала страны. Через пять лет будет поздно – старение и сокращение численности ученых, износ основных фондов давно превысили критический уровень. Несмотря на это, даже по инновационному сценарию в Прогнозе закладывается снижение темпа прироста инвестиций в основной капитал инновационного сектора с нынешних 20 до 10-15%. Снижение темпов роста инвестиций и откладывание массированного наращивания расходов на НИОКР приведет к необратимой утрате значительной части сохраняющихся еще заделов по разработке новых технологий и деградации владеющих ими организаций.

Объективные потребности в модернизации и обновлении оборудования, которое за 15 лет реформ постарело на 13 лет и достигло среднего возраста в 25 лет, что вдвое превышает нормальный уровень, диктуют необходимость быстрого наращивания инвестиционной и инновационной активности. Норма накопления должна быть повышена до 35% не к концу прогнозного периода, а в ближайшие годы. Тем более что сегодня для этого есть финансовые возможности, аккумулированные в резервном фонде и потенциале расширения денежного предложения. Откладывание этого решения на десятилетие будет означать продолжение деградации технологической структуры экономики и удержание ее развития в рамках энергосырьевого сценария.

Указанные методологические просчеты объясняют парадоксальное падение темпов экономического роста в инновационном сценарии в первый прогнозный период с 6,7 до 6,5% прироста ВВП. В течение всего прогнозного периода они остаются ниже уровня двух прошлых лет, когда экономика развивалась по квазиинерционному энергосырьевому сценарию. В ближайшее пятилетие темпы экономического роста по инновационному и энергосырьевому сценарию различаются несущественно – в пределах 0,1% прироста ВВП. Лишь к концу прогнозного периода темпы экономического роста по инновационному сценарию окажутся выше темпов роста по энергосырьевому сценарию на 2% прироста ВВП, оставаясь ниже нынешнего уровня. Заметим, что та же динамика характеризует темпы прироста производительности труда – они мало различаются по инновационному и энергосырьевому сценариям. Темпы роста реальных доходов населения падают по всем трем сценариям, включая инновационный.

То, что различия в темпах экономического роста между инновационным и энергосырьевым сценариями незначительны, связано с занижением возможностей роста производства при переходе на инновационный путь развития. Возможно, это обусловлено специфической методикой прогнозирования, в основе которой, по всей видимости, лежат традиционные эконометрические модели. К сожалению, в Концепции отсутствует описание использованной разработчиками методологии прогнозирования. Но, судя по полученным результатам, мы имеем дело с эконометрической экстраполяцией сложившихся тенденций с некоторым варьированием нормы накопления. В этом случае все три сценария строятся на основе неизменных зависимостей между переменными и различаются лишь исходными значениями последних. Среди переменных определяющую роль играет объем инвестиций. По сути, это одна траектория развития, движение по которой различается лишь скоростью экономического роста, зависящей от мощности инвестиционного процесса.

Между тем основная методологическая проблема заключается как раз в моделировании перехода экономики с одной (инерционной, она же – энергосырьевая) траектории развития на другую (инновационную), что предполагает качественное изменение зависимостей между переменными модели. Стандартными эконометрическими методами это сделать невозможно – они могут дать относительно достоверное описание лишь инерционной траектории, экстраполируя сложившиеся тренды последних 15 лет. Именно такой результат мы и видим в представленных в Концепции сценариях: если энергосырьевой и инновационный варианты по капиталоемкости примерно одинаковы, то и получаются близкие траектории макроэкономических показателей. На самом деле различия должны быть гораздо больше, но для их прогнозирования нужно уметь моделировать изменение зависимостей между переменными при переходе от одного сценария к другому.

ПЭС 8098/18.04.2008
Продолжение следует.

Литература
1. Выступление В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета "О стратегии развития России до 2020 г.", 8 февраля 2008 г., г. Москва, Кремль; http://president.kremlin.ru
2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. МЭРТ РФ, март, 2008 г.
3. Основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020-2030 гг. МЭРТ РФ, март, 2008 г.
4. Глазьев С.Ю. Развитие российской экономики в условиях глобальных технологических сдвигов / Научный доклад. М.: НИР, 2007.
5. Глазьев С.Ю. О стратегии развития российской экономики / Научный доклад. М.: ЦЕМИ РАН, 2001.
6. Глазьев С.Ю. Выбор будущего. М.: Алгоритм, 2005.
7. Глазьев С.Ю. Я просто выполняю свой долг. М.: Алгоритм, 2007.
8. Голиченко О.Г. Национальная инновационная система России: состояние и пути развития. М.: Наука, 2006.
9. Инновационный путь развития для новой России / Отв. ред. В.П. Горегляд, Центр социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН. М.: Наука, 2005.
10. Львов Д.С. Путь в XXI век. М.: Экономика, 1999.
11. Петров Ю., Жукова М. Трансграничное движение капитала в постсоветской России // РЭЖ. 2006. № 7-8.
12. Сорокин Д.Е. Россия перед вызовом. М.: Наука, 2003.