О социальной политике современной России

В статье подвергается критике социальная политика государства в современной России. Авторы призывают исходить из парадигмы смешанной экономики, признающей целесообразность вмешательства государства в тех особых случаях, когда сам рынок не справляется. Именно к таким особым случаям относится гуманитарный сектор, в котором не выявляемые рыночным путем общественные интересы определяют стратегические цели и социальную политику государства.

Руслан ГРИНБЕРГ, Александр РУБИНШТЕЙН
О социальной политике современной России
"Экономические стратегии", №1-2004, стр. 64-67

Парадигма социальной политики

Существует особая группа продуктов, главным образом производимых в информационном и гуманитарном секторах экономики, или, как это принято называть сегодня, в социальной сфере. Речь идет о знании, информации, продуктах культуры, науки и образования. Об этих особых благах еще в 1813 году весьма изящно сказал Томас Джефферсон: "Тот, кто получает идею от меня, пользуется ею, не обедняя меня, подобно тому как получивший свет от моей лампы не погружает меня в темноту". Специфика данных благ заключается в том, что каждый дополнительный потребитель не увеличивает издержек их производства. Такая экономика – шумпетерианская, получившая свое название в честь австрийского экономиста Джозефа Шумпетера, – базируется на мультипликаторе экономического роста, обеспечивает высокий уровень благосостояния людей и служит основой современного информационного общества.

Структурный сдвиг в пользу производства продуктов информационного и гуманитарного секторов представляет собой цивилизационный тренд и является одновременно условием формирования новой экономики, в которой здоровый человек, обладающий знаниями, интеллектом и информацией, становится важнейшим активом. Опыт западных стран демонстрирует, что в XXI веке ядро стратегии устойчивого развития составляет именно человеческий потенциал. Его вклад в экономический рост по разным оценкам достигает от 50 до 70%. При этом инвестиции в социальную сферу оказываются, как правило, более эффективными, чем вложения в материальное производство. Надо констатировать также, что опережающее развитие науки, образования, культуры и здравоохранения обеспечивает решающее преимущество той или иной страны в обострившейся международной конкурентной борьбе.

Подобная динамика отсутствует в российском обществе в силу двух обстоятельств. Во-первых, из-за неэффективности существующей системы хозяйствования и ее неадекватности стандартам современной рыночной экономики. Чтобы устранить эти препятствия, необходимы экономические реформы, без которых формирование новой экономики чревато огромными потерями. Во-вторых, по причине игнорирования открытой Вильямом Баумолем "болезни цен", которой страдают организации социальной сферы: у большинства из них "цены на факторы производства растут быстрее, чем цены на конечный продукт". Иначе говоря, первоначально издержки производства продуктов науки, культуры и образования превышают доходы от реализации этих продуктов на рынке, что обусловливает генетическую убыточность подавляющей массы организаций социальной сферы.

Несмотря на исходную убыточность таких товаров и услуг, нельзя упускать из виду, что только они и могут, в конечном счете, превратиться в элементы "шумпетерианской экономики", лежащей в основе новой экономики. Поэтому государственную поддержку продуктов социальной сферы, то есть бюджетное финансирование науки, культуры, образования и здравоохранения следует рассматривать в качестве императива социальной политики.

Государственная политика в социальной сфере, или социальная политика, в современных условиях меняет свою основную ориентацию и приобретает новое содержание. Традиционно эгалитарные призывы "левых" к "справедливости" и забота о социальной стабильности постепенно уступают место мотивам экономического роста. В условиях глобализации и информационно-технологической революции социальная политика, рассматриваемая с исключительно прагматических позиций, должна получить в деятельности государства высший приоритет.

Намерения правительства и ожидаемые результаты

Свои цели в социальной сфере правительство сформулировало в "Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.)". Анализ данного документа позволяет выяснить реальные установки правительства. Примером здесь могут служить задачи, которые оно поставило в отношении развития гуманитарного сектора (культуры, науки, образования), здравоохранения, ЖКХ и политики доходов.

Впервые в современной России правительство не постеснялось выдвинуть задачу "оптимизации сети учреждений культуры и искусства путем сокращения (ликвидации, объединения, передачи)". Эта своеобразная оптимизация (ликвидация!) пронизывает все отрасли социальной сферы: речь идет о "ликвидации государственных научных организаций, (здесь и далее курсив наш – Р.Г., А.Р.) утративших научный профиль или не имеющих достаточных кадровых и материально-технических ресурсов". Предусматривается также "проведение структурных преобразований в системе здравоохранения с целью оптимизации сети лечебно-профилактических учреждений, выведение из системы государственного финансирования не обеспеченных финансами мощностей государственных и муниципальных организаций".

В то время как ориентированное на устойчивый экономический рост рациональное поведение государства требует обеспечения структурного сдвига в пользу развития тех отраслей, в которых создается интеллектуальный потенциал общества, именно эти отрасли стали подвергаться тяжелому прессингу. Новая установка на сокращение числа организаций, деятельность которых осуществляется за счет государственного финансирования, сформирована под лозунгом "либеральной альтернативы" (1). Главным мотивом такого подхода к социальной сфере объявлено сокращение якобы непомерного бремени государственных расходов.

Скупой платит дважды. Кроме морально-этических изъянов этой стратегии, попытка ее реализации гарантированно замедляет столь необходимый экономический рост. В том же "оптимизационно-ликвидационном" духе рассматриваемая программа предполагает "поэтапный переход от финансирования содержания организаций культуры по смете к финансированию их основной деятельности по договору (предоставление услуг населению)". Аналогичная задача ставится и для всей социальной сферы. И это при том, что организации культуры, науки и образования принадлежат к тому сектору общественной жизни, в котором определить реальные результаты работы более чем сложно, а может быть, и вовсе невозможно.
Переход на финансирование отдельных проектов предполагает, что тот, кто выделяет средства на конкретные цели, ведает об истинных интересах общества в гуманитарном секторе экономики больше, чем сами деятели культуры, науки и образования. Это напоминает Госплан эпохи развитого социализма: лишь в этой организации знали о том, что, где и кому надо производить и что, кому и по какой цене следует покупать. Встать на такой путь – значит вернуться в "светлое" прошлое командной экономики. А там и до цензуры и ограничения свобод рукой подать. Ведь, если "наверху" знают, что хорошо, то уж тем более там известно, что плохо.

Категорически отвергая этот сценарий развития, необходимо исходить из парадигмы смешанной экономики, признающей целесообразность вмешательства государства в тех особых случаях, когда сам рынок не справляется. Именно к таким особым случаям относится гуманитарный сектор, в котором не выявляемые рыночным путем общественные интересы (ценностные суждения, формируемые политической системой и демократическими институтами общества) определяют стратегические цели и социальную политику государства. Реализация подобных интересов невозможна без делегирования соответствующих полномочий самим организациям культуры, науки и образования. Ориентируя созданные учреждения на выполнение определенной миссии, государство берет на себя тем самым и соответствующие бюджетные обязательства по финансированию их текущей деятельности.

В правительственной программе все это игнорируется. Главное для ее создателей – сократить государственные расходы. В результате – гарантированный неэффективный структурный сдвиг в ВВП в сторону сокращения объема благ, производимых в отраслях, основанных на знании, информации и интеллекте. Подобная социальная политика также препятствует экономическому росту.

Продолжение курса на сокращение государственных обязательств и сомнительную реформу системы бюджетного финансирования отражается во всех секторах обеспечения жизнедеятельности. Так, в рассматриваемой программе ставится задача "перейти от прямых дотаций производителям жилищно-коммунальных услуг к системе предоставления населению адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг с использованием системы персонифицированных социальных счетов". Этот же принцип замены дотаций на своего рода ваучеры предлагается и для образования и здравоохранения: в образовании правительство намерено перейти к широкому использованию "государственных именных финансовых обязательств"; в здравоохранении предполагается расширение "методов финансирования по принципу "деньги следуют за потребителем".

Принимая во внимание тот факт, что в современной России чуть ли не половина населения находится за чертой бедности, переход "к системе адресной поддержки малоимущих слоев" окажется, безусловно, неэффективным. Более того, подобные меры могут лишь усугубить маргинализацию человеческого потенциала, уменьшая возможности основанного на нем экономического роста.

Едва ли не самый главный элемент эффективной социальной политики – сформулированный президентом РФ императив преодоления массовой бедности, то есть обеспечение доходов населения выше прожиточного минимума. Внимание решению этой проблемы уделяет и правительственная программа, в которой "эпохальной" задачей объявляется "поэтапное приближение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума".

Почти половина населения РФ не имеет средств для обеспечения даже прожиточного минимума, то есть лишена возможности нормально питаться, иметь жилье, получать образование, пользоваться медицинской помощью, культурными благами и т. п. Вряд ли можно надеяться, что такой человеческий потенциал станет активом устойчивого экономического роста. Поэтому социальная политика, направленная на "поэтапное решение проблемы бедности", может быть оправдана лишь в случае тяжелейшего финансового положения страны.

Ресурсы и фактические приоритеты

На недостаток финансовых ресурсов указывает проект бюджета на 2004 год, принятый Думой в первом чтении. Проектируемый прирост бюджетных ассигнований на культуру и науку в размере 13,4% не обеспечивает даже половины установленного законом повышения заработной платы бюджетникам.

Такое положение находится в явном противоречии с планируемым профицитом бюджета в размере около 80 млрд рублей при недооценке доходов бюджета в размере более 200 млрд рублей. Аргументы правительства по поводу необходимости сбережения средств в стабилизационном фонде для финансирования "черного дня" игнорируют то обстоятельство, что этот день уже давно наступил. Что может быть "чернее" для страны, если значительная часть ее населения превращена в нищих и бедных? Каковы же истинные приоритеты правительства, на основе которых выстроены программа и бюджет России? Они очевидны.

Призывая к сокращению государственного вмешательства в экономику, исполнительная власть стремится лишь к уменьшению бюджетных обязательств. При сохранении и даже увеличении общего объема финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства, данный призыв означает, по сути, не расширение экономических свобод, а стремление к свободному использованию бюджетных средств самим правительством. Таковы истинные причины и корни нынешней стратегии экономических ведомств, предусматривающей замещение действующих льгот социальными трансфертами в ЖКХ, сокращение государственных субсидий производителям товаров и услуг в культуре, науке и образовании, переход к преимущественно проектным формам бюджетного финансирования и т. п.

О реальной направленности бюджета 2004 года свидетельствует тот факт, что примерно треть его средств предполагается выделить для финансирования силовых ведомств, в то время как отрасли и сферы, реально обеспечивающие экономический рост в современных условиях, остаются на "голодном пайке".

Примечание
1. Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива): Доклад Экспертного института, подготовленный авторским коллективом под научным руководством и под редакцией Е. Ясина // Общество и экономика. 2002. № 10-11. С.47-52.