Независимый государственный финансовый контроль проектов в области информационных технологий

Статья посвящена роли, месту и функциям независимого государственного финансового контроля в высокозатратных проектах. Проблема рассмотрена на примере Федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002 – 2010», принятой 5 июля 2001 года.

Виктор ДВУРЕЧЕНСКИХ, Владимир БАРАНОВ
Независимый государственный финансовый контроль проектов в области информационных технологий
"Экономические стратегии", 2002, №2, стр. 70-75

Информационные технологии – самый быстро растущий и финансово емкий сектор экономики. Проекты в этой сфере еще в советское время были финансовой "черной дырой". Достаточно вспомнить проект ОГАСУ (Общегосударственная автоматизированная система управления), который возглавлял выдающийся математик Виктор Глушков. Ему придавалось большое политическое значение. С середины 1960-х годов руководство страны вкладывало в ОГАСУ огромные средства: создавались мощные специализированные исследовательские институты, вузы, подразделения на производстве, была подключена академическая наука, разрабатывались правовые основы этого нового вида деятельности. Но уже к середине 1970-х годов Госплан и Минфин СССР стали бить тревогу, указывая на несопоставимость капиталовложений и получаемого эффекта. А вскоре работы начали свертываться, и в 1980-х годах остались лишь островки того, что было сделано в 1960-х. Специалисты с ужасом наблюдали сначала бум вокруг проблемы ОГАСУ, а затем, с не меньшим ужасом – ликвидацию отрасли, утрату того немногого, чего удалось достичь.

Сегодня информационные технологии снова популярны. На слуху сейчас такие проекты, как "Московская волоконно-оптическая сеть" и "Электронная Россия 2002-2010". Первый должен обеспечить населению и городским службам широкополосный доступ к Интернету, второй направлен на "модернизацию госструктур с помощью внедрения информационных технологий и обеспечения информационной прозрачности и открытости". И самым важным аргументом в пользу государственного финансирования этих проектов является то, что информационные технологии весьма успешно применяются за рубежом.

Откуда у российского государства, которое в долгах, как в шелках, такая страсть к IT-проектам? Причина в том, что наши политики привыкли оглядываться на стратегического соперника. Почему в свое время политическое руководство страны уделяло столь пристальное внимание проблеме ОГАСУ? Тогда чуть ли не единственной причиной феноменального превосходства США в темпах и широте развития казался прорыв американцев в технологиях организации и управления. На самом деле, как выяснилось в конце 1960-х – начале 1970-х годов, это не соответствовало действительности. Рекламирование поразительных успехов и замалчивание неудач, по-видимому, являлось составной частью кампании по дезинформации стратегического противника, и воздействие этой кампании на советских лидеров оказалось весьма значительным.

Заимствования являются нормальной практикой технического прогресса. В качестве примера можно было бы привести целый ряд успешных проектов, начинавшихся с использования чужого опыта. Однако нас интересует не столько успех, сколько возможный риск потери государственных средств, инвестированных в IT-проекты, созданные на базе зарубежных прототипов. В этой связи весьма актуален вопрос о роли, месте и функциях независимого государственного финансового контроля в высокозатратных проектах. Эта проблема попала в поле пристального внимания Контрольно-счетной палаты Москвы, поскольку согласно Закону г. Москвы о Контрольно-счетной палате данное направление государственного аудита является ее прерогативой. Кроме того, интерес Контрольно-счетной палаты обусловлен рядом социальных факторов. Среди них, в частности:
сокращение у академических и ведомственных научных учреждений возможностей проведения научной экспертизы разработок, которые предполагается финансировать из бюджета;

• концентрация большей части ресурсов, необходимых для разработки IT-проектов в коммерческих структурах, которые в России еще только начинают развиваться и которые интеллектуально зависимы от западного бизнеса;
  
• постоянное сокращение жизненных циклов IT-проектов, увеличение их стоимости и все более глубокая степень интеграции в международные IT-системы;
  
• весьма удручающая статистика неудач IT-проектов в международной практике: лишь два из десяти доходят до стадии завершения, но и из этого числа удовлетворительно работают далеко не все.
  

В этой связи возрастает важность финансового контроля за IT-проектами уже на ранних стадиях, появляется необходимость в специальных средствах мониторинга их исполнения.
Хотелось бы особо отметить важность такого понятия, как "философия проекта", под которым понимается следующее: прежде чем открыть государственное финансирование того или иного масштабного проекта, необходимо получить доказательства его осуществимости, а не просто поэтапный план реализации. Философия проекта – это важнейшая составная часть государственного аудита, ценный инструмент анализа, в том числе и финансового.

Возьмем актуальный пример: 5 июля 2001 года Правительство РФ приняло Федеральную целевую программу (ФЦП) "Электронная Россия 2002-2010", получившую приоритетное финансирование. Бюджет ФЦП составляет довольно крупную, по меркам страны, сумму – 2,4 млрд долл., из которой 200 млн долл. должны быть истрачены уже в 2002 году. В основном, это государственные деньги: 81% стоимости проекта предполагается профинансировать из федерального и местных бюджетов.

Осуществима ли эта программа? Ее принятие является весьма важным политическим шагом, хотя она и вызвала критику в прессе, а также среди экспертов как недостаточно конкретная и противоречивая. Нынешнее руководство страны выступило в роли заказчика весьма дорогостоящей разработки. По графику проект "Электронная Россия" будет сдан не ранее 2010 года. Девять лет – целая эпоха, как в технологическом, так и в социальном плане. За это время мир может измениться до неузнаваемости, и в 2010 году наши сегодняшние проблемы будут восприниматься так же, как мы сейчас воспринимаем талоны на водку, существовавшие во времена дефицита.

Проект выживет только в том случае, если будет верно угадано и учтено направление научно-технического прогресса. Однако в его тексте не удается обнаружить гипотезы о качественной эволюции окружающей действительности. В этом, по-видимому, проявляются особенности мышления, свойственного чиновникам: будущее представлено лишь с точки зрения изменения количественных показателей. Например, в разделе 7 ("Целевые ориентиры") ФЦП "Электронная Россия" записано, что "парк персональных компьютеров, используемых бизнесом, увеличится в 6 раз, а используемых населением – в 4 раза". Но такие ориентиры только сбивают с толку: если уже сейчас оценки численности компьютеров в России различаются в разы, что можно сказать об их численности через десять лет.

Относительно недавно зародилось понятие "информационный аудит", которое приобрело более или менее завершенную форму в связи с развитием так называемого "открытого стандарта COBIT" (Control Objectives for Information and Related Technology, то есть контроль объективных показателей информации и информационных технологий). Стандарт COBIT явился результатом масштабной научно-исследовательской работы, организованной Фондом аудита и контроля информационных систем (ISACF). Главная идея, заложенная в основу COBIT, такова: "Ресурсы информационных систем должны управляться набором естественно сгруппированных процессов для обеспечения организации необходимой и надежной информацией". Не пытаясь пересказывать содержание стандарта COBIT, ограничимся исключительно выяснением того, насколько проект "Электронная Россия" удовлетворяет процитированному базовому утверждению.

Начнем с первой позиции – "ресурсы информационных систем". Таковые для проекта, рассчитанного почти на десятилетие, обязательно должны включать прогноз эволюции элементной базы, на которой он будет развиваться. Другими словами, приступая к финансовому анализу проекта, мы должны точно знать, не сделана ли ставка в нем на морально устаревшие, отжившие технические решения. В противном случае деньги, предназначенные на его финансирование, можно считать выброшенными. Первый и важнейший – это, конечно, материальный ресурс, электроника. Львиную долю мирового рынка электронной продукции составляют полупроводники, являющиеся основой микроэлектронных систем и оборудования. Официальные данные о рынке микроэлектронных систем в РФ позволяют оценить его примерно в 21 млрд долл. Если говорить в целом, наша электроника находится на среднем уровне, но поскольку в России огромный рынок и низкая покупательская способность потребителей, существует вполне очевидная ниша для развития этой отрасли. Несмотря на страшный удар, нанесенный в последние годы по электронной промышленности, в России еще остались работающие заводы, в частности, "Ангстрем" и "Микрон" в Зеленограде.
Имеется также элементная база для отечественной сборки. Например, процессор, известный как E2-K, разработанный в Зеленограде под руководством академика Бориса Бабаяна, по важнейшим характеристикам не только не уступает аналогичному продукту Intel, но даже превосходит его. Он защищен семьюдесятью патентами в США, что также свидетельствует о его высоком уровне. Кстати, корпорация Intel намерена купить в России эту разработку. Данный факт, не говоря уже о Нобелевской премии по физике 2000 года, присужденной Жоресу Алферову за вклад в микроэлектронику, опровергает миф о том, что советская, а теперь российская, электроника безнадежно отстала, что мы никогда не догоним даже Японию. Следовательно, в процессе реализации ФЦП "Электронная Россия" можно делать ставку на отечественного разработчика. Этой точки зрения придерживается и ее координатор Министр по связи и информатизации Леонид Рейман.

Кроме ресурсов материальных есть еще и человеческие ресурсы, которые гораздо сложнее учесть в программе. В докладе Дэвида Уокера, Генерального контролера США, "Эпоха информации: пристальный взгляд" они названы одним из ключевых факторов успеха в проектах типа "e-government". При этом Уокер говорит о людях как о капитале (IT human capital). Разработчики ФЦП не без некоторых оснований считают, что "в России в настоящее время существуют серьезные препятствия для широкого внедрения и эффективного использования IТ в бюджетном и частном секторах экономики, развития отечественного сектора IТ, применения современных технологий для реализации прав граждан и гражданских свобод". Причины они называют важные, но, на наш взгляд, тривиальные:

• несовершенное, устаревшее и внутренне противоречивое нормативно-правовое обеспечение, изначально ориентированное на ограничительный подход по отношению к гражданам и хозяйствующим субъектам;
  
• затратный, не стимулирующий эффективного возврата инвестиций характер существующей практики использования бюджетных средств, выделяемых на реализацию программ информатизации;
  
• недостаточная подготовка кадров в области создания и использования информационных технологий.
  

Все это частные – отнюдь не системные – факторы, связанные с человеческим капиталом. А что в данном контексте следует считать системными факторами? Ответ на этот вопрос определяется логикой философии проекта и вкратце сводится к латентной проблеме "подмены целей". Ее смысл в коллизии воображаемых (чиновниками) и реальных (системных) целей того проекта, который должен быть реализован в результате затрат бюджетных средств. Иначе говоря, речь идет о конфликте ценностей разных поколений людей: заказывают разработку представители одного поколения, а ее плодами воспользуются представители другого, имеющие свои ценностные приоритеты.

Одной из функций философии проекта как раз и является отделение вечных целей от конъюнктуры текущего момента. К сожалению, в программе "Электронная Россия" эта проблема крайне запутана и, если ее не распутать, то ФЦП разделит судьбу ОГАСУ, о которой так не любят вспоминать руководители нашей страны.

Проиллюстрируем сказанное. Разработчики систем-аналогов "Электронной России" за рубежом (там их принято именовать e-government или e-gov) отнюдь не ставят в зависимость от успеха проекта судьбу демократии в своей стране. В российской же ФЦП прямо записано, что от ее реализации зависит развитие не только гражданского общества, но и традиций демократии, как известно, только зарождающейся у нас. Никакой, самый замечательный IT-проект не может выступать в качестве "протеза" демократии. Плохо функционирующее государство не станет лучше благодаря "электронному правительству". Отсталое общество не превратится из пост-тоталитарного в демократическое из-за того, что население получит доступ к тем или иным информационным ресурсам. Это опасные иллюзии, и их даже странно обнаруживать в столь важном документе.

К сожалению, это не просто советская привычка оснащать всякий значительный проект суесловием, а подмена целей, которая может привести к фатальным последствиям. Цель любого IT-проекта достигается путем реализации таких принципов информационного обмена, которые позволяют снизить среднюю цену трансакции. Подмена же целей неизбежно ведет к удорожанию трансакций и краху проекта.

Развитие технологий обмена информацией в истории цивилизации шло по линии удешевления стоимости хранения/передачи семантической единицы. Например, изобретение Гутенберга позволило перейти от дорогих рукописных книг к дешевым печатным. Уменьшение затрат на изготовление отдельной книги сделало ее доступной массовому потребителю. Проект "Гутенберг", реализуемый в настоящее время, позволяет резко снизить стоимость электронной книги по сравнению с печатной и упростить доступ к ней. Налицо преемственность целей. С другой стороны, "избирательные технологии", используемые при внешнем сохранении возможности демократического выбора позволяют на деле реализовать авторитарный выбор. Однако как показывает практика, проекты "манипулятивной демократии" неизбежно терпят крах по чисто экономическим причинам. Ведь средняя стоимость индивидуального выбора в результате подмены демократических целей автократическими оказывается намного выше за счет роста затрат на подкуп избирателей или иные способы их массовой обработки (индоктринация, запугивание и т.д.). Таким образом, критерий – это гарантируемая проектом средняя стоимость услуги.

Любой проект e-gov имеет несколько векторов. Обычно выделяют векторы G2G, G2B, G2C. Аббревиатура G2G означает взаимосвязь между разными уровнями государственных структур, например, федеральными властями и муниципальными (дословно Government-to-Government), G2B – это связь между правительством и бизнесом, а G2C – между правительством и населением. Суть технологии e-gov отнюдь не в том, чтобы автоматизировать существующие относительно дорогие информационные отношения. Электронное правительство непременно должно быть более дешевым в пересчете на единицу действий (трансакцию). Этого можно добиться, только сломав всю старую систему информационных отношений и создав принципиально новую. Старыми, по-видимому, следует считать разрешительные принципы информационных отношений. Значит, новыми будут такие, которые основаны только на уведомлении о проводимых (не запрещенных законом) трансакциях. Новые технологии (в том числе и e-gov) решают не старые, а новые задачи, объективно не существовавшие до их появления. Отсюда практическое правило: если в проекте речь идет о некой актуальной, "сегодняшней" (а не "завтрашней") проблеме, значит, он заведомо обречен. Назовем это правило "принципом запрета". Жизнь неоднократно подтверждала: нарушать "принцип запрета" не дано никому. Можно, конечно, пытаться еще и еще раз "наступать на грабли", но результат будет один и тот же. Системы, которые не уменьшают стоимости услуги, не получают развития. Например, АСУ внедрялась для того, чтобы разгрузить документопотоки. В ее основу была положена концепция Виктора Глушкова, названная "безбумажной информатикой". Но поскольку эта концепция нарушала указанный принцип, ее осуществление дало прямо противоположный результат – многократный рост потребления бумаги. В то же время, использование компьютерных технологий для решения задач, ранее даже не имевших названия, то есть принципиально новых, привело к таким поразительным достижениям, как всемирная сеть Интернет, орбитальный радиотелескоп "Хаббл", компьютерная томография и многое другое.

Возвращаясь к анализу ФЦП "Электронная Россия", необходимо отметить наличие в ней фатальной ошибки: предполагаются определенные улучшения в текущих делах и не допускается мысли о том, что сегодняшние проблемы потеряют актуальность еще до завершения программы.

Поэтому следует со всей ответственностью сделать вывод: сегодня в России не являются перспективными такие направления развития проекта e-gov, как G2G и G2B, но не исключена возможность достижения успеха в реализации варианта G2C. Чтобы проиллюстрировать этот тезис, представим себе замену разрешительного принципа уведомительным для ряда государственных монстров, в частности, ФАПСИ. Это будет означать, что ликвидируется экономическая база существования целого сословия. Такого не может быть, потому что не может быть никогда. Или, спросим себя, что на самом деле мешает навести порядок в делах приватизации, в "повышении прозрачности" тендеров? Может быть, речь идет о каком-то особенно большом объеме информации? Ничего подобного. Вся необходимая информация вполне сносно перерабатывается имеющимся парком настольных компьютеров. Единственная проблема – конфиденциальность. Кто же отдаст конфиденциальную информацию в общее пользование или в такие структуры, откуда возможна ее утечка и несанкционированное использование? Значит, с векторами G2G и G2B можно пока особенно не торопиться. Вывод напрашивается сам собой: не решив социальных проблем, бесполезно браться за электронные.

Согласно данным Transparency International, индекс коррупции (Corruption Perception Index 2000) для РФ таков, что страна занимает в мировом рейтинге ту же позицию, что и Кения (82-е место из 90). Однако в борьбе с коррупцией компьютеризация и информатизация не поможет. Отсюда следует, что ФЦП "Электронная Россия" для целей государственного управления и взаимодействия с бизнесом окажется в лучшем случае бесполезной. Остается лишь вариант G2C. Возможно также развитие образовательного и ряда гуманитарных направлений проекта, в частности, решение такой совершенно не отраженной в тексте ФЦП проблемы, как управление знанием, и шире – создание и распространение контента и, соответственно, контент-провайдинга.

Виктор Глушков считал, что "хаос в системе государственного управления с помощью компьютеров можно лишь только усилить". В этой связи реализация программы "Электронная Россия" сегодня не приведет к положительным результатам. Ее необходимо пересмотреть, а именно:

• перепрофилировать на информационное обслуживание населения (G2C);
  
• сделать менее амбициозной и более конкретной, для чего следует:
  а) привлечь научные силы Российской академии
  наук и вузов;
  б) реализовать пилот-проект в Москве;
  
• усилить и конкретизировать роль государственного финансового контроля в проекте.
  

Авторы убеждены, что вышеперечисленные меры позволят сделать судьбу как самой программы "Электронная Россия", так и бюджетных денег, выделенных на ее реализацию, более предсказуемой.