Методологические основы построения интегрированной системы показателей для управления территориальными органами исполнительной власти

В статье рассмотрена деятельность территориальных органов исполнительной власти и местного самоуправления как институтов обслуживания, оказывающих государственные услуги физическим и юридическим лицам. Сформулированы подходы к анализу эффективности их деятельности. Приведены требования к построению эффективной системы управления и интегрированной системы показателей эффективности.

Сергей Байдаков
Методологические основы построения интегрированной системы показателей для управления территориальными органами исполнительной власти
"Экономические стратегии", №3-2009, стр. 134-139

Байдаков Сергей Львович – заместитель мэра Москвы в Правительстве Москвы, к.ю.н.

Введение

Проблемы эффективного управления так называемыми институтами обслуживания в государственном секторе экономики активно дискутируются в отечественной и зарубежной литературе. Как отмечает Питер Друкер (1), "эффективно работающие институты обслуживания – это скорее исключение, чем закономерность". Однако современное общество нуждается в институтах обслуживания, более того: потребность в них возрастает по мере развития общества и усложнения общественных отношений. Общество готово выделять деньги на институты обслуживания, но оно же требует и соответствующей отдачи в виде расширения ассортимента и качества предоставляемых услуг.

К институтам обслуживания, на наш взгляд, в полной мере можно отнести территориальные органы исполнительной власти и местного самоуправления (ТОИВ и МСУ).

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (2) услуги, оказываемые органами государственной власти (органами МСУ) физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, называются государственными (муниципальными) услугами. Состав государственных услуг прописывается в соответствующих реестрах, а порядок их оказания закреплен в регламентных документах. Тем не менее, несмотря на доскональное законодательное определение, вопрос качества услуг по-прежнему стоит весьма остро.

Институты обслуживания должны найти измерители (показатели) для оценки эффективности собственной деятельности, например: степень удовлетворенности населения качеством жизни на территории, доступность услуг здравоохранения, безопасность населения и т.д. Естественно, что прежде, чем измерять и оценивать показатели эффективности, необходимо вынести на открытое обсуждение вопрос: "В чем сегодня заключается сущность работы института обслуживания и какой она должна стать в будущем?" Лишь после этого должны формулироваться цели и задачи, под которые будут разрабатываться приоритетные планы и бюджеты.

В цепочке управления эффективностью деятельности институтов обслуживания важное место должно отводиться обратной связи, т.е. контролю за достижением результатов. Другими словами, необходимо создавать механизм отсекания таких видов деятельности, которые приводят к растрачиванию денег на устаревшие задачи или дают неудовлетворительные результаты. Это довольно сложная задача, т.к. результативность деятельности институтов обслуживания, как правило, невозможно проверить рыночным способом, т.е. сопоставить с показателями конкурентов, в силу исключительно монопольного положения органов государственной власти. Более того, в условиях неразвитости институтов гражданского общества органы государственной власти (муниципального управления) часто вынуждены совмещать две взаимоисключающие функции – заказчика и исполнителя, если государственная услуга адресована не конкретному потребителю, а обществу в целом – например, строительство стадиона. Можно согласиться с тезисом Друкера о том, что институт обслуживания с точки зрения функций и задач менеджеров-управленцев мало отличается от бизнес-предприятия. Небольшие различия есть в формулировках и терминологии, но это не столь существенно. Принципиальное различие лежит в "сущности бизнеса", а следовательно, в целях и ценностях. Показатели эффективности и результативности институтов обслуживания и бизнеса также радикально отличаются. Например, часто используемый на практике показатель оценки эффективности бизнеса ROI – отдача на инвестированный капитал – нельзя применять при оценке эффективности вложений в социальную инфраструктуру территории.

Методологические положения по построению эффективной системы управления ТОИВ и МСУ

Развитие системного подхода к управлению позволило сформулировать ряд общеметодологических положений, которые целесообразно использовать при построении эффективной системы управления ТОИВ и МСУ:

• Для каждой системы управления ТОИВ и МСУ должны быть четко сформулированы миссия и генеральная цель, к которой она стремится, а также определено и довольно подробно описано конечное состояние, которое должно быть достигнуто.
  Формулирование миссии ТОИВ и МСУ является чрезвычайно важным моментом, поскольку это существенно ограничивает поле для выбора генеральной цели и определяет процесс декомпозиции генеральной цели по подцелям и по стратегическим направлениям деятельности.
  
• У системы управления ТОИВ и МСУ должна быть возможность выбора траектории движения – состава последовательных этапов развития системы управления, т.е. возможность выбора совокупности промежуточных состояний или траектории из некоторого набора возможных траекторий или состояний, через которые она движется к цели.
  
• Из теории управления известно, что без установления критерия (показателя) невозможно оценить эффективность управления. Должен быть определен измеримый показатель (критерий) или совокупность критериев оценки, что обеспечивает возможность выбора наилучшей из возможных траекторий движения.
  
• Система управления должна располагать ресурсами, обеспечивающими реализацию управляющих воздействий. Отсутствие реальных возможностей движения по выбранной траектории равносильно отсутствию свободы выбора. Управление без ресурсов или при недостаточности ресурсов, обеспечивающих реализацию управляющих воздействий, невозможно.
  
• Для того чтобы осуществить выбор управляющих воздействий, кроме цели и критериев оценки необходимо иметь сведения о возможных траекториях движения, о состоянии управляемой системы, внешней среды, об ограничениях на функционирование, т.е. получить информацию, необходимую для принятия решения. Как известно, без адекватной информации нет качественной информационно-аналитической поддержки процесса управления.
  Управление в любой организации, в том числе и в ТОИВ и МСУ, выступает как процесс взаимодействия между управляющей, управляемой системами (субъектом и объектом управления) и внешней средой. Управляющая система, ориентируясь на состояние внешней и внутренней среды, выдает определенные команды, которые принимает к исполнению управляемая система.
  Управляющую систему составляют менеджеры разного уровня: руководитель ТОИВ и МСУ (губернатор, мэр, префект, глава управы, руководитель муниципального образования и т.п.), а также функциональные специалисты и обслуживающий персонал. К управляемой системе относятся структурные единицы ТОИВ и МСУ (организации, ведомства, предприятия, заведения и т.п.) с их персоналом, оборудованием, зданиями, оснащением и т.д.
  
• Эффективная система управления предполагает высокий уровень координации и интеграции в действиях структурных единиц ТОИВ и МСУ. Эта цель может быть достигнута посредством введения в контур управления системы контроллинга.
  Контроллинг в сфере управления ТОИВ и МСУ является, на наш взгляд, той методологией, которая в значительной мере позволяет решить проблемы координации и интеграции, а также обеспечивает переход от субъективного, основанного на интуиции управления к управлению профессиональному и научно обоснованному. Использование инструментария контроллинга становится еще более обоснованным, если рассматривать любую территорию как сложную систему, требующую многогранного и всестороннего подхода к управлению, особого рассмотрения экономических и социальных показателей и их моделирования. Кроме того, контроллинг носит консолидирующий и координирующий характер для всего аппарата ТОИВ и МСУ, поскольку затрагивает все сферы жизнедеятельности территории.
  

Правила построения системы управления ТОИВ и МСУ

При построении системы управления ТОИВ и МСУ должны быть соблюдены следующие основные правила:

1. Контуры управления стратегической и текущей деятельностью должны быть четко разделены.
В теории менеджмента также четко разделяются функции и задачи стратегического и оперативного управления.

2. Каждый из контуров управления осуществляется в рамках определенной организационной структуры управления, привязан к определенному плановому периоду и состоит из процессов планирования, реализации планов, регулирования их выполнения, учета и контроля, корректировок со стороны руководства ТОИВ и МСУ, оценки деятельности и стимулирования персонала.

3. В системе управления ТОИВ и МСУ должны быть заложены процессы ее преобразования. В то же время сама система управления проектируется для приоритетного решения сформулированных задач. Процессы преобразования включают в себя:

• непрерывный режим корректировки стратегии;
  
• подготовку и мотивацию руководителей и специалистов;
  
• концептуальное проектирование новых систем менеджмента и информационного обеспечения;
  
• внедрение информационных технологий во взаимосвязи с отладкой новых систем;
  
• разработку новых организационно-экономических методов и регламентов работы.
  

4. Система управления ТОИВ и МСУ должна базироваться на единой, постоянно совершенствуемой корпоративной информационной системе класса ERP (в практике управления ТОИВ и МСУ за рубежом часто используются ERP-системы фирм SAP, Oracle и др.). Чрезвычайно полезно в работе любого института обслуживания применение специальных систем управления административными процессами (аналог бизнес-процессов), например продукции фирмы QPR. Опыт использования подобной системы в деятельности ТОИВ теперь имеется и в России.

5. Фундаментом, закрепляющим организационный порядок, является регламентирующая документация: тезаурус терминов (внутренний глоссарий), стандарты управления, положения, инструкции и т.п.

6. В традиционном представлении руководитель рассматривает объект управления как совокупность структурных единиц, интегрированных на основе определенных сфер деятельности по функциональному принципу. Сегодня целесообразно переходить к более прогрессивному процессно-ориентированному подходу, согласно которому объектом управления является не подразделение, а совокупность административных процессов по оказанию услуг населению и другим заинтересованным лицам – например, в форме комплексных программ, межотраслевых проектов.

Первоочередные задачи, решаемые при построении эффективной системы управления ТОИВ и МСУ

Изложенные выше методологические положения и правила построения эффективной системы управления ТОИВ и МСУ позволяют сформулировать задачи, которые необходимо решить в первую очередь:

• на основе миссии ТОИВ и МСУ сформулировать на фиксированный период времени (например, на 5-10 лет) генеральную стратегическую цель;
  
• выявить стратегические направления деятельности (перспективы) по достижению генеральной стратегической цели и сформировать соответствующие стратегические цели по направлениям;
  
• для каждой цели по стратегическому направлению необходимо выбрать показатели (измерители) и их целевые (желательные) значения;
  
• разработать план мероприятий по достижению цели и проверить их на реализуемость;
  
• выявить и привести в соответствие административные процессы (в случае необходимости спроектировать и организовать новые административные процессы), позволяющие на оперативном уровне реализовать плановые мероприятия по достижению цели в разрезе рассматриваемого стратегического направления;
  
• разработать оперативные показатели результативности (эффективности) административных процессов, учитывающие такие параметры, как время/стоимость/качество;
  
• провести балансировку целевых значений показателей стратегического и оперативного уровня, опираясь на анализ цепочки причинно-следственных связей (бизнес-логику), нормативы расхода трудовых, материальных и прочих видов ресурсов на оказываемые услуги, эмпирические и логические зависимости между расходом ресурсов, действиями и результатами. Необходимость решения этой довольно трудоемкой задачи вызвана тем, что стратегии могут реализоваться через оперативную деятельность, осуществляемую сегодня при наличии соответствующих ресурсов. Отсутствие необходимой ресурсной базы не позволит достичь стратегической цели;
  
• разработать методики и предложить соответствующие IT-решения для сбора данных и расчета реальных значений показателей, обеспечивающие достоверность полученных результатов;
  
• разработать методику оценки полученных результатов деятельности ТОИВ и МСУ на основе методологии бенчмаркетинга (сопоставления с лучшими организациями или конкурентами), а также с собственными данными за предыдущие периоды;
  
• разработать форму отчетности и предоставлять ее по заданному регламенту для стратегического и оперативного руководства ТОИВ и МСУ с комментарием, прилагаемым к достигнутым показателям.
  

Требования к системе показателей эффективности деятельности ТОИВ и МСУ

В основе построения системы показателей эффективности деятельности ТОИВ и МСУ лежит иерархический принцип, предполагающий использование причинно-следственных связей в заданном промежутке времени. При этом все показатели в системе должны быть измеряемы, т.е. в соответствие с ними должны быть приведены определенные количественные значения.

Измерения показателей могут быть построены на объективных и субъективных данных. Объективные данные могут быть получены в результате измерения с помощью приборов или устройств, действие которых основано на использовании физических законов – например, объективно можно измерить потребление электроэнергии, воды, газа и т.п.

В процессе принятия управленческих решений широко используются данные субъективных измерений, которые производятся человеком. Естественно, что при субъективном измерении на результаты влияют особенности мышления, знания, опыт и социальное поведение человека.
Широкое применение в управлении социальными системами получили измерения, основанные на шкалах (3). Кроме того, в последнее время в практике измерений активно используется теория нечисловой статистики (4).

В идеале система показателей ТОИВ и МСУ должна состоять из набора индикаторов разных типов, позволяющих отслеживать социальные, финансовые и операционные параметры деятельности на различных временных горизонтах. Последний фактор особенно важен, т.к. опыт показывает, что многие управленцы часто фокусируют системы управления эффективностью на текущих результатах деятельности организации, не принимая во внимание тот факт, что со временем первоначально эффективные направления деятельности исчерпывают себя и необходимо постоянно искать им замену.

На каждом организационном уровне управления должно быть не более 5-10 ключевых показателей результативности KPI (Key Performers Indicator), иначе не будет возможности осуществлять полноценный контроль. Большое количество KPI дезориентирует менеджмент, делает проблематичным процесс освоения информации и в итоге ведет к ее потере.

В хронологическом разрезе в зависимости от выбранного стратегического горизонта показатели могут быть ежемесячными, квартальными, годовыми и т.п.
Относительно небольшое число KPI для каждого уровня управления позволяет руководителям концентрировать свое внимание только на действительно значимых аспектах деятельности. Это особенно важно для высшего руководства ТОИВ и МСУ, т.к. при его высокой загруженности большое количество показателей сложно воспринимать и использовать для принятия управленческих решений.

Основные критерии выбора KPI:

• связанность с наиболее важными стратегическими перспективами;
  
• возможность балансировки по различным перспективам и горизонтам планирования;
  
• руководители подразделений и сотрудники должны иметь возможность влиять на величину показателей, чтобы можно было оценить их вклад в результаты деятельности;
  
• простота (доступность) получения данных для расчетов и понятность при интерпретации полученных результатов.
  

Полезность системы KPI для всей организации заключается в четком и формализованном определении основных факторов, определяющих результаты деятельности, их детализации для каждого уровня управления и постановке четких задач для тех управленцев, которые обеспечивают их выполнение. Совершенно бессмысленно ставить сотрудникам задачи в терминах, которые им не понятны, когда они не знают, что от них ожидают или что они должны делать. Но еще более бессмысленно создавать набор KPI для структурного подразделения, если оно не имеет возможности влиять на значения отслеживаемых параметров. Чем проще и понятнее сотрудникам система KPI, тем она эффективнее.

Существует ряд дополнительных критериев, помогающих отобрать необходимые показатели из целого ряда возможных:

• относительная легкость измерения;
  
• достаточная точность измерения;
  
• возможность использования показателей-аналогов без потери адекватности и точности оценки;
  
• важно, чтобы при измерении того или иного показателя можно было выделить воздействие внешних факторов и последствия действий или решений оцениваемого подразделения или руководителя;
  
• создание правильных ориентиров, т.е. важно подобрать показатели таким образом, чтобы они в максимальной степени исключали возможность искусственной "подгонки". Используемые показатели не должны вести к "перекосам" в поведении сотрудников (например, к принятию избыточно рискованных решений или минимизации затрат в текущем периоде любой ценой);
• возможность сравнения: предпочтительнее других должны быть те KPI, которые можно сравнить с аналогичными показателями других ТОИВ и МСУ.

Как показывает опыт, в большинстве организаций существующие информационные системы не позволяют собрать необходимые данные для построения полноценной системы KPI. Внедрение интегрированной системы KPI требует модификации отчетности и сбора дополнительной информации. При этом зачастую большое количество существующих отчетов становится ненужным.

Если затраты на модификацию уже существующих в информационной системе ТОИВ и МСУ отчетов чрезмерно велики, то целесообразно скорректировать набор KPI, по возможности не теряя информативности и полноты отражения результатов деятельности.

Этапы построения интегрированной системы показателей

Этап 1. Определение круга заинтересованных сторон (стейкхолдеров), выявление их целей и показателей для измерения и оценки результативности.
Прежде чем формировать систему показателей, необходимо выявить круг заинтересованных лиц. Для ТОИВ и МСУ в качестве стейкхолдеров могут выступать: население территории, предприятия и учреждения, органы исполнительной власти, политические партии, профессиональные и гражданские сообщества, собственно сотрудники ТОИВ и МСУ и т.п.

В процессе выявления структуры стейкхолдеров и их целей можно опереться на положения теории заинтересованных сторон.

Вопрос определения целевого уровня KPI относится к одному из самых сложных и болезненных. Практика свидетельствует, что успешные организации устанавливают два уровня основных показателей эффективности – базовый и опережающий, или, другими словами, минимально необходимый и желаемый. Такой способ постановки задач в сочетании с соответствующим образом выстроенной схемой компенсации эффективно стимулирует сотрудников к достижению максимального результата. При установлении величины KPI необходимо исходить из того, что план – это не ожидаемый, а необходимый целевой уровень выполнения задачи, установленный на основе анализа возможностей структурных единиц и организации в целом.

Этап 2. Установление взаимосвязи между приоритетами заинтересованных сторон, формирование системы взаимоувязанных стратегических показателей
Поскольку интересы сторон могут быть как полностью однонаправленными или частично совпадающими, так и частично или полностью противоречивыми, потребуется установить приоритет интересов и определить способы урегулирования противоречий. Для этих целей можно использовать концепцию построения системы сбалансированных показателей (ССП), предполагающую, в первую очередь, согласование целей по стратегическим направлениям (5).

В качестве инструментария для согласования и балансировки целей по направлениям можно использовать стратегические карты, цепочки причинно-следственных связей и структурно-логические сценарные модели.

После согласования и балансировки стратегических целей можно перейти к балансировке стратегических KPI. Эту процедуру целесообразно проводить с применением методов разработки сценариев и с привлечением авторитетных экспертов-специалистов и экспертов-"генералистов".

Этап 3. Оценка пригодности организационной структуры для обеспечения достижения стратегических показателей и, при необходимости, ее реструктуризация

Еще один важный момент, связанный с формированием интегрированной системы показателей, состоит в том, что необходимо ее сделать реально работающей, т.е. обеспечить механизмы транслирования показателей со стратегического на оперативный уровень (что, как показывает практика, является довольно сложной задачей). В какой-то степени эта задача может быть решена за счет использования ССП, предусматривающей декомпозицию показателей с трансляцией их в низовые звенья организации. Но насколько имеющаяся организационная структура подходит для достижения поставленных на стратегическом уровне целей, ССП не определяет. Следовательно, прежде чем проводить транслирование, стоит оценить пригодность имеющейся организационной структуры для реализации стратегических планов ТОИВ и МСУ, и, при необходимости, внести в нее изменения, провести реструктуризацию.

В качестве подхода, доказавшего свою эффективность, позволяющего анализировать соответствие имеющихся организационных форм поставленным задачам, целесообразно использовать методологию моделирования бизнес-процессов, дающую довольно объективную информацию о работе организации и позволяющую выявлять как недостатки, так и незадействованные резервы повышения эффективности.

Этап 4. Оценка рисков, связанных с достижением запланированных KPI, и формирование системы контроля

Поскольку при планировании KPI используются прогнозные оценки, следует иметь в виду, что значения показателей не жестко детерминированы, а имеют вероятностную природу. Таким образом, если задана точечная, а не интервальная оценка рассматриваемого показателя, то фактические значения могут отличаться от плановых в зависимости от изменения условий внешней среды. Следовательно, при планировании всегда присутствует неопределенность, а если эта неопределенность влечет за собой негативные последствия, то ее следует рассматривать как риск. Соответственно, должна быть создана дополнительно система предварительной оценки и отслеживания возможности реализации риска, встроенная в интегрированную систему управления ТОИВ и МСУ.

Для решения задач данного этапа целесообразно использовать теоретические положения риск-менеджмента.

Выводы

Построить эффективную систему KPI раз и навсегда невозможно. Напротив, по мере того как меняются внешние условия и приоритеты, по мере внутреннего развития организации используемые наборы KPI и их относительная приоритетность могут и должны меняться.

Наконец, для того чтобы система KPI действительно работала, руководство и сотрудники организации должны полностью принять ее логику, которая, в свою очередь, должна быть интегрирована во все основные управленческие процессы: определение перспектив, планирование мероприятий и постановка задач, оценка результатов деятельности и оплата труда и т.д.

ПЭС 9034/11.02.2009

Примечания
1. Друкер, Питер Ф. Менеджмент: задачи, обязанности, практика: Пер. с англ. М.: ООО "И.Д. Вильямс", 2008.
2. Бюджетный кодекс РФ: Официальный текст, действующая редакция. М.: Изд-во "Экзамен", 2008.
3. Голубков Е.П. Технология принятия управленческих решений. М.: Изд-во "Дело и сервис", 2005.
4. Орлов А.И. Прикладная статистика. М.: Изд-во "Экзамен", 2007.
5. Каплан Р., Нортон Д. Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию: Пер. с англ. М.: ЗАО "Олимп-Бизнес", 2003.