Когда народ ни при чем

Исследуя политические процессы, происходившие в России в совсем недалеком прошлом, можно избежать многих опасностей в ближайшем будущем. Сергей Александрович Филатов, руководитель Администрации Президента РФ в 1993–1996 гг. — годы зенита ельцинской эпохи, — в беседе с главным редактором «ЭС» Александром Агеевым сравнивает стили управления высших лиц государства, анализирует противоречия между ветвями власти и в свете этого дает политический прогноз до конца первого десятилетия XXI в.

Сергей ФИЛАТОВ
Когда народ ни при чем
"Экономические стратегии", №01-2007, стр. 08-15

Исследуя политические процессы, происходившие в России в совсем недалеком прошлом, можно избежать многих опасностей в ближайшем будущем. Сергей Александрович Филатов, руководитель Администрации Президента РФ в 1993-1996 гг. – годы зенита ельцинской эпохи – в беседе с главным редактором "ЭС" Александром Агеевым сравнивает стили управления высших лиц государства, анализирует противоречия между ветвями власти и в свете этого дает политический прогноз до конца первого десятилетия XXI в.

В свое время был очень популярен миф о двух стилях подготовки решений в Администрации Президента. Один связывали с именем А.Б. Чубайса, другой – с именем А.В. Коржакова. В чем стиль Коржакова? Докладная записка Президенту: там плохо, тут нехорошо, этот ворует, тот негодяй, угроза национальной безопасности и т.д.; требую снять, арестовать, посадить. Те же самые проблемы, но в подаче Чубайса: Борис Николаевич, есть возможность решить такие-то вопросы, это принесет бюджету столько-то и столько-то, такие-то плюсы-минусы; прошу назначить. Два разных подхода к одним и тем же явлениям. Как сейчас эволюционировала система принятия государственных решений в России?

Думаю, что эти подходы существовали много веков и сохраняются по сей день. Есть два потока. Один идет от Президента – у него возникает идея, и он просит подготовить определенные материалы, для того чтобы потом принять решение. В результате мы имеем либо указ, либо проект закона, либо поручение Правительству. Здесь имеется определенная опасность: те, кто хорошо изучили характер руководителя, знают его слабые стороны, умеют к нему правильно подойти, часто этим пользуются. Играют на слабостях, пытаются возбудить ненависть к кому-то, используя факты – реальные, подтасованные или выдуманные. Так появляются неподготовленные решения, которые будоражат общество. Есть второй – классический – вид подготовки решений, когда в какой-то элитной группе зарождается идея и эта элитная группа выходит с определенным предложением в Правительство, к Президенту или в Государственную думу. Начинается процесс изучения предложенной идеи. Если решение готовится долго и серьезно, то и итоговый документ будет продуманным. Есть порядок: указ Президента обязательно проходит государственное правовое управление, согласовывается во всех структурах, которые имеют к этому отношение. Последним его визирует руководитель Администрации Президента, затем указ ложится на стол Президента. Так вот, у Ельцина где-то 5% указов принимались технологически неправильно. Самое интересное, что в периоды, когда в стране возникала напряженность, имел место какой-то конфликт, этот показатель увеличивался до 25-30%, т.е. машина работала совершенно бесконтрольно.

Таким образом, Вы, как руководитель Администрации Президента, могли не знать о подготовке решения?

Совершенно верно, я очень многого не знал. Ельцин подписывал указы раньше меня, но без моей визы указ не мог выйти в эфир.
В последние годы, ставя свою подпись после подписи Президента, я всегда указывал дату и точное время – понимал, что это ни на что не повлияет, но тем самым выражал свое недовольство положением дел.

А Президент не обижался на такие Ваши визы?

Нет, не обижался. Я как-то сказал: "Борис Николаевич, меня тревожит, что есть указы, которые проходят вне установленного порядка". Он мне ответил: "Но я же Президент, я что, не имею права подписать тот указ, который мне хочется?" Я, честно говоря, не нашел, что ему ответить, сказал, что, мол, конечно, Вы, как Президент, имеете право это делать, но надо иметь в виду, что указ не подготовлен, он может быть обжалован, если там есть какие-то неточности. Так, кстати говоря, и произошло, когда Президент снимал губернаторов Новосибирской и Иркутской областей. ГПУ (1) отказалось готовить соответствующий указ, потому что не видело оснований для его подписания. И указ пошел без визы ГПУ и без моей визы, просто Ельцин его подписал, и все. Разразился скандал, и в конечном итоге Борис Николаевич з
аявил, что мы его подставили. Мы смолчали, конечно.

Нарушая порядок, Президент демонстрирует, что он не всегда является примером законопослушания. Это плохо влияет на судьбы людей, на судьбу страны, ухудшает и политический, и психологический, и социальный климат.

И когда меня упрекали в том, что Администрация Президента вмешивалась то в одно, то в другое, особенно когда это говорили законодатели, я отвечал: "В Ваших интересах и в Ваших силах принять Закон об Администрации Президента". Сегодня Администрация работает в соответствии с указом Президента, он регламентирует ее работу, это его инструмент, но с точки зрения государственной это инструмент общий. Поэтому Администрация Президента должна работать в соответствии с законом, который необходимо принять.

Как сегодня изменился статус Администрации Президента по сравнению с прошлым периодом?

Никакого статуса у Администрации Президента не было и нет. Она не имеет никаких прав.
Ее главная задача состоит в том, чтобы обеспечивать конституционные обязанности и права Президента, помогать ему в осуществлении его деятельности. Сотрудники Администрации назначаются Президентом. Совершенно очевидно, что здесь есть почва для злоупотреблений, поэтому надо законодательно регламентировать работу президентской Администрации.
Теперь у нас имеется реестр государственной службы – табель о рангах: Президент, Премьер, первый вице-премьер. Руководитель Администрации Президента приравнивается к первому вице-премьеру, депутаты Госдумы – к министрам. С принятием этого реестра многое встало на свои места, теперь понятно, кто есть кто. Президент единолично назначает руководителя своей Администрации. При смене Президента руководитель Администрации обязан сам подать в отставку, а остальные чиновники должны работать в соответствии с гражданским кодексом и трудовым законодательством. Чиновники – профессионалы в своем деле, и главная их обязанность заключается в том, чтобы быть законопослушными, а не послушными начальству.

В нашем государстве имеется одна очень серьезная проблема – у нас никто не отвечает по закону, считается, что ответственность всегда несет начальник. Нарушив закон, человек часто ссылается на то, что выполнял приказ начальника. Таким образом, подать на него в суд практически невозможно. Человек не привык отвечать перед законом персонально. Хотя сегодня закон позволяет привлечь к ответственности любого. Я был свидетелем того, как женщина подошла к постовому, который перекрыл движение на 40 минут, и попросила, чтобы он выдал ей справку, подтверждающую, что она потеряла время по его вине. "Я вынуждена буду подать на Вас в суд, поскольку несу очень большие финансовые потери", – пояснила она. Постовой перепугался и на весь день включил зеленый свет.

Но справку не выдал?

Не выдал, однако движение восстановил. Понимаете, нужна инициатива снизу. Если бы мы здесь навели порядок, у нас все было бы хорошо.

От кого или от чего зависит наведение такого порядка?

Во-первых, дело в привычке, в культуре. Во-вторых, многое зависит от руководителей. Но у них, к сожалению, голова кругом идет, как только они получают власть. Ведь Коржаков все время внушал Президенту: "Борис Николаевич, Вы всенародно избранный Президент, фактически царь, отец нации". Ельцин поверил и задумался: "Как это я не могу? Я все могу".

Вы высказывали противоположное мнение?

Да. Говорил: "Борис Николаевич, нельзя так, мы строим правовое государство". И он иногда ко мне прислушивался, даже обращался к Конституции, делал мне замечание: "Это не конституционно", – открывал Конституцию и показывал, что там написано. Но это были отдельные моменты, а надо, чтобы так было всегда и со всеми президентами. Наш Президент защищает Конституцию, не дает ее изменить, но живет не по Конституции.

А исходя из чего он действует?

Не знаю, наверное, исходя из целесообразности. Это, кстати, подтвердил пример с Конституционным судом: когда изменяли закон о назначении губернаторов, то в Конституцио
нный суд был подан иск, но Конституционный суд дал заключение, что таких изменений требует социально-политическая ситуация. До сих пор не могу этого понять. На мой взгляд, он поступил не конституционно, потому что фактически подтвердил, что можно нарушать Конституцию, где совершенно ясно написано, что региональная власть есть прерогатива регионов. Но это проигнорировали, потому что так хочется Президенту. Я, например, не понимаю, в чем сила той вертикали, которую он выстраивает, что она дает государству. Разве она позволила улучшить состояние экономики, уменьшить воровство и коррупцию? Нет, цифры показывают, что как раз наоборот. Да так и должно быть: если власть и общество становятся закрытыми, коррупция процветает.

Какой-то мотив здесь можно найти в оправдание?

Очень простой: если я у власти, то могу все. Назовите мне страну, где можно было бы написать в законе, что Президент имеет право снять губернатора в связи с недоверием. Даже у Ельцина, которого считали очень властным, такого не было. Были случаи, когда, нарушая КЗоТ, не имея на то оснований, он снимал губернаторов, они подавали в суд и выигрывали. Сейчас же губернаторы абсолютно беззащитны. С моей точки зрения, трагедия заключается в том, что теперь они будут все время оглядываться на Центр, а раньше оглядывались на людей, интересовались мнением своих избирателей. Сегодня, как когда-то в Советском Союзе, их опять оценивают сверху, значит, они отвернутся от людей, и это страшно.

Как Вы рассматриваете тезис о возможности регионального сепаратизма или распада России? Об этом писал в своей статье Д.А. Медведев, тогдашний глава Администрации Президента.

Где он? Покажите мне этот распад! Объясните мне, где сегодня есть такие угрозы! Кстати говоря, Конституция предусматривает заключение договоров между Центром и регионами. Сейчас это положение основного закона фактически сведено на нет. Только что подписали соглашение с Татарстаном и тем самым решили очень многие проблемы – не все было плохо в Конституции. В Российской Федерации около 90 регионов, и все разные по возможностям и реалиям. Меньшая часть – прибыльные, большая – дотационные, и отношения с Центром у них могут быть разные. Некоторым регионам, например тому же Татарстану, можно передать часть полномочий, чтобы они еще интенсивнее развивались. По отношению к дотационным республикам Северного Кавказа нужна совсем другая политика. Сегодня федеральное Правительство не только сосредоточило в своих руках налоги, оно пытается захватить нефть и газ, ввести государственную монополию на водку. Соберут все доходы в кучу, а потом начинают делить. Между тем я знаю губернаторов, которые все эти десять лет боролись за то, чтобы сделать свои губернии прибыльными, и дошли до 92%. Когда ситуация изменилась, они сказали: "Зачем нам это нужно? Нас и так Центр накормит".

Для чего Центр собирает деньги?

Чтобы затем их перераспределять.

А помимо этого – зачем Центру деньги? Для чего нужен, например, Стабилизационный фонд?

Любая авторитарная система стремится управлять, а управление подразумевает распределение средств. Уже который год у нас дикий профицит бюджета. Кто знает, куда ушли эти деньги? Ведь бюджет – это народное достояние, это наше, заработанное. Если мы платим налоги, то должны знать, куда идут деньги. Государство должно регулировать рынок, а оно пытается присутствовать на рынке в качестве бизнес-игрока. Когда государство становится им, оно начинает выпихивать конкурентов, стремясь завладеть наиболее доходными товарами, технологиями и услугами.

Как Вы оцениваете российскую партийную систему и введение голосования по партиям?

Понимаете, это было сделано только для того, чтобы избрать Законодательное собрание. В нашем государстве никогда не было конкурентной среды ни в одной области, кроме, пожалуй, производства вооружения. В этой отрасли были сосредоточены самые лучшие предприятия и технологии, благодаря чему мы успешно конкурировали на мировых рынках. А все остальное находится в плачевном состоянии – конкуренции ни в экономике, ни в политике, ни в общественной сфере и не было никогда. Но если нет конкуренции, обяз
ательно есть стагнация, никуда от этого не денешься.

А что у нас происходило в конце 1980-х гг. – перестройка, демократическое движение, революция?

В тот период страна встала на путь демократии. Губернаторы, мэры городов стали избираться, началась конкуренция на местах. Я не говорю, что все было идеально, многое недоделали. Партии были еще карликовые, а в регионах их вообще не было, криминал стал проникать в эти структуры. Но обязанность государства как раз и состоит в том, чтобы почистить это все. И уверяю Вас, почистить было легче, чем поставить ситуацию в зависимость от вертикали власти. Мы же все знаем, что сегодня ходят разговоры о том, сколько какое место стоит.

В свое время мы начали создавать конкуренцию, в частности в экономике, и надо было продолжать. Хоть нас и упрекают, что бездарно провели приватизацию, но без приватизации конкуренции быть не может – если нет частной собственности, то не о чем говорить. У нас было где-то 150 или 140 тыс. фермеров. В среднем каждый имел по сорок одному гектару земли. Необходимо было дальше выстраивать эту политику, оформлять землю в собственность, создавать банки, через которые они могли бы получать кредиты, с тем чтобы в последующем наращивать сельскохозяйственное производство. Однако все это начали сворачивать. Почему? Потому что когда фермеры начали продавать хлеб за рубеж, многим это не понравилось. Они стали говорить: "А чего это они хлеб продают? Пусть государство продает". А сегодня говорят: "Чего это они водку продают? Пусть государство продает". Это та система, от которой мы однажды уже отказались. Государство должно жить на налоги, потому что налоги стимулируют всю остальную деятельность, в том числе производство. Если оно заберет нефть и сырье, водку, хлеб, все вернется на круги своя, опять будем покупать хлеб за рубежом. И будет пьяная страна, потому что государству выгодно продавать как можно больше водки.

А возьмите нефть. Во времена Брежнева, когда был всплеск цен на нефть, мы загубили свою промышленность и науку, потому что перестали у себя создавать новое оборудование и технологии. Невыгодно было, все закупали за рубежом. В результате получили чудовищное отставание. Повторится это? Несомненно. Денег идет такое количество, что государство, чиновники не могут с ними справиться, они не знают, куда их деть. Поэтому элементарно можно загубить конкуренцию. Сегодня перестали говорить о ре-структуризации наших монополистов – "Газпрома", РАО "ЕЭС России", железных дорог. Я абсолютно убежден, что по нефти они доведут национализацию до 60%. Пока государство этой сферы не касалось, мы с Вами не знали проблем с ценой на нефть и ее качеством. Сегодня всплывает проблема цены – стоимость бензина за последние годы выросла в 4-5 раз, резко ухудшилось его качество, и никто с этим справиться не может. Следовательно, нужен государственный контроль. За всем этим я усматриваю очень большие экономические потери.

Вы лично знаете и М.С. Горбачева, и Б.Н. Ельцина, и В.В. Путина. Что общего в управленческих стилях этих политиков и чем они разнятся?

Горбачев был очень осторожен, да и ситуация, в которой он работал, не позволяла ему принимать самостоятельные решения. Он стал опираться на Верховный Совет, на Съезд народных депутатов, чтобы постепенно привести страну к демократизации. Ему было очень тяжело. Он находился под колпаком у своих чиновников, прежде всего из КГБ – они хорошо умели расставлять ловушки. В конечном итоге Горбачев испугался того, что началась такая массовая, такая глубокая перестройка, и стал колебаться. Трудно его в этом упрекать. Посудите сами: с 1550 г. Россия пережила 14 политических реформ, и все они проводились сверху. Ни одна из этих реформ не была доведена до конца, они неоднократно вызывали волнения, восстания, революции. Все реформы приостанавливались. Сказано: "Опасно начинать реформу, но еще опаснее ее останавливать". Это правда. В обществе начинается конфликт между либералами и консерваторами. Одни ненавидят власть за то, что она начала реформы, другие – за то, что реформы проводятся неэффективно. Радикалам всегда хочется все сделать быстро – как нам хотелось этого в начале 1990-х гг. Мы тогда торопились, потому что боялись, что коммунисты снова придут к власти, разрешили людям приватизировать квартиры, акционировать
предприятия – попробуй отбери обратно. Главное было – не допустить возврата к старому. Так вот, социальные реформы часто заканчиваются революциями. Историки считают, что отмена крепостного права закончилась революцией 1917 г. У нас реформы закончились революцией 1991 г.

Это была революция?

Я думаю, что да. Все признаки революции были налицо. Единственное, чего у нас не было – насилия.

Буржуазно-демократическая революция?

Это пусть историки скажут. Я не знаю, буржуазная она или демократическая, но революция.

А как в этом контексте Вы интерпретируете события 1993 г.?

Это был конфликт между исполнительной и законодательной властью. Когда мы в 1992 г. резко начали экономические реформы, возникла конфликтная ситуация: одни хотели провести реформы побыстрее, а другие требовали их остановить. На мой взгляд, возникло сопротивление оппозиции Верховного Совета, которая имела возможность принимать любые решения, входящие в компетенцию Российской Федерации, пользуясь тем, что Конституция из-за множества поправок давала возможность разночтений. Например, Президент – глава государства, а съезд народных депутатов – высший орган. Началось перетягивание каната: кто главнее. Кончилось все трагедией в октябре 1993 г. Противостояние – это всегда плохо. Госдума первого, второго, третьего созывов, где коммунисты имели большинство, принимала многие законы как бы в пику реформам. Это были законы, имеющие отношение к социальной сфере, которые нельзя было реализовать – в бюджете не было денег. Не случайно мы несколько лет спустя пришли к монетизации. Законов много, но исполнять их невозможно. Возникло противостояние внутри власти.

Можно ли было сохранить союзное государство?

В тот период – нет. Тому было несколько объективных и субъективных причин. Во-первых, Конституция СССР допускала право выхода из него союзных республик, и им воспользовались прибалтийские республики. Это был пример, который взяли на заметку и другие республики. Во-вторых, экономика СССР рухнула, была жуткая инфляция, полки магазинов опустели. Люди задавались вопросом: куда все делось? Народы союзных республик перестали доверять друг другу. Россияне, например, считали, что другие их объедают и поэтому они так бедно живут. То же самое думали на Украине. На самом деле мало кто понимал, что во всем была виновата та экономическая система, в которой мы жили и которая ничего хорошего дать не могла.

Она, по сути, объедала всех?

Да, она объедала всех, да и себя саму. Недоверие народов росло, каждая республика хотела выйти из Союза, они считали, что будут жить лучше, если никто не будет их обирать, стремились к самостоятельности. Руководители республик, движимые амбициями, тоже хотели независимости: одни желали скрыть свои промахи, а может быть, преступления, другие – выйти на международный уровень. Но самая главная причина – это колоссальная неудовлетворенность жизнью. Толчок к развалу СССР дало и придание гласности засекреченных прежде документов, которые поведали ужасную правду о нашем прошлом. Остановить процесс распада СССР было невозможно. Оставалась армия, но командующие отказали Горбачеву в поддержке.

И, конечно, последней каплей стала авантюра банды ГКЧП.

Был еще один очень важный субъективный фактор – противостояние М.С. Горбачева и Б.Н. Ельцина, которое сыграло роковую роль. Мне кажется, здесь в значительной степени их вина: на определенном этапе кто-то из них должен был сказать: "Давай сядем, разберемся, спасем страну". Ведь 1993 г. – это тоже в значительной степени противостояние руководителей, на этот раз Б.Н. Ельцина и Р.И. Хасбулатова, народ тут был вообще ни при чем. Два политика не смогли найти общего языка, один другому не хотел уступать. Они друг другу перестали верить, причем недоверие было колоссальное, глубочайшее, каждый из них боялся не просто подвоха, а вооруженного подвоха.

А мог ли Ельцин избрать другую стратегию и стать не Президентом России, а Президентом СССР? Есть мнение, что для него было психологически неприемлемо занять место Горбачева, ем
у нужно было некое новое место.

Не знаю, думаю, что Борис Николаевич не был готов к тому, чтобы стать руководителем Советского Союза. Хотя я должен сказать, что после 1991 г. очень многие кадровые вопросы Горбачев решал под диктовку Ельцина.

Как это было?

Горбачев делал так, как ему говорил Ельцин. Но, мне кажется, у него не было желания стать Президентом СССР. Вот встать во главе Российской Федерации желание было. Он очень хотел преобразовать Россию. И еще была идея, как мне кажется, серьезная и здравая – сохранить славянскую часть Союза. Но когда руководители трех республик встретились в Беловежской Пуще, стало ясно, что Украина категорически против сохранения СССР, и был по­ставлен вопрос об образовании СНГ. Они пригласили на встречу и Н.А. Назарбаева, но он испугался и не приехал. Тогда все боялись, я тоже. Выходил к микрофону – и понимал, что все, что я скажу, будет записано. А какая последует реакция, никто не знал.

Убийство, арест?

Да, не исключено, а еще был страх перед неизвестностью, тем более что мы понимали: в случае чего не найдется такой силы, которая могла бы нам помочь. Мы все были беззащитны. Сегодня Б.Н. Ельцина, Л.М. Кравчука и С.С. Шушкевича упрекают в незаконных действиях. Но они, как главы суверенных государств, которые были учредителями СССР, имели право подписать такой договор. Была еще Закавказская Федерация, но к тому времени ее уже не существовало. Не стоит забывать о том, что договор был ратифицирован Верховными Советами трех славянских республик почти единогласно.

Почему?

Мы создали общественное движение "Демократическая Россия", но не довели дело до конца, и оно начало разваливаться по разным причинам. Радикальные демократы, которые мало чем отличались от большевиков, требовали: "Надо идти еще дальше и быстрее. Этих надо арестовать, тех – расстрелять". И таких людей было достаточно много. Другие предлагали: "Давайте все делать спокойно, не торопясь". В рядах демократов началось расслоение – радикалы создали свою фракцию.

У нас не было общей программы и единого понимания того, что такое демократия и рынок. У Ельцина не хватало кадров, их надо было откуда-то брать, и яркие демократы стали уходить в исполнительную власть. При этом ослаблялась фракция в Верховном Совете. Правительство мы разделили на рыночную и государственную часть, чтобы постепенно государственный сектор преобразовывать в рыночный. Одну половину возглавлял Ю.В. Скоков,
другую – Г.А. Явлинский. Им очень нужны были кадры, и они взяли В.Ф. Шумейко, меня, С.Н. Красавченко, Ю.Ф. Ярова, тем самым очень сильно оголив Верховный Совет.

А как в этом плане смотрится гайдаровский блок?

Гайдаровский блок появился, когда уже больше нельзя было медлить с проведением реформ.

В сентябре 1991 г. Явлинский отказался проводить в жизнь свою программу "500 дней" и ушел из Правительства. Тогда встал вопрос, что делать: запасы продовольствия и энергетические запасы подходили к концу…

Значит, все было так, как пишет Гайдар в своей книге "Гибель империи"?

Да, мы уже использовали стратегические запасы. И тогда Г.Э. Бурбулис предложил Е.Т. Гайдара, а Гайдар начал собирать команду и собрал ее довольно быстро. Мы намеревались начать реформу в середине декабря, но позвонил президент Украины Л.М. Кравчук и попросил Ельцина повременить две недели. Ельцин дал согласие, и реформа началась со 2 января 1992 г. А 13 января Хасбулатов, будучи в Рязани, резко выступил против этой реформы. С этого дня началась война, которая шла весь 1993 г. Первое столкновение произошло в апреле 1993 г. на VI съезде, где была принята жуткая резолюция: признать работу Правительства неудовлетворительной, направление движения стратегически неправильным и т.д. Тогда мы собрались президиумом без Хасбулатова и договорились с Правительством Гайдара, что вынесем на съезд декларацию-заявление. В декларации говорилось о том, что при проведении реформ допущены ошибки, но реформы надо продолжать. И – удивительное дело – съезд принял два противоположных документа, что давало возможно