Казахстан: богатство для немногих. Проблемы справедливого распределения нефтяных средств

Нефть сама по себе не является  источником проклятия, но им становятся  слабые институты и плохое государственное управление. Как Казахстану справиться с этим?

Айтолкын Курманова, Мария Дисенова
Казахстан: богатство для немногих. Проблемы справедливого распределения нефтяных средств
"Экономические стратегии – Центральная Азия", №3-2007, стр. 78-87

Курманова Айтолкын Бахытовна — консультант Института экономических стратегий – Центральная Азия. Дисенова Мария Хамитовна – аналитик Института экономических стратегий – Центральная Азия.

Из исследования "Нефть и институты. Пример Казахстана", готовящегося "ИНЭС-ЦА".

В Казахстане все чаще поднимается вопрос использования увеличивающихся доходов от экспорта нефти для решения насущных проблем молодой экономики. В этом политическом сезоне почти все подобные проблемы были обозначены в предвыборных платформах большинства политических партий Казахстана: зависимость от нефти, высокая инфляция, кризис в здравоохранении и образовании, региональные различия, проблемы села.

Вместе с тем, несмотря на то, что некоторые политические партии (например, ОСДП) остро ставят вопросы социального равенства и справедливости, им не уделяют достаточного внимания ни в теоретических исследованиях, ни в реальной политике. Государство, стремящееся встать в один ряд с конкурентоспособными экономиками, предпочитает не видеть того, что бедность и растущее социальное расслоение остается серьезной проблемой современного Казахстана.

Нам следует честно и открыто признать наличие социальных проблем, чтобы не стать еще одним примером плохого управления нефтяными доходами – их в мире и так предостаточно. В Казахстане прозрачные и честные институты должны быть сильнее, чем в любой другой стране региона.

Политическая экономика нефти

Слишком оптимистичные ожидания, которые царят в Казахстане в отношении будущих нефтяных доходов, имеют своим основанием малый опыт ценовых шоков (если исключить период независимости); среднесрочные прогнозы (среднесрочное планирование было рекомендовано международными консультантами для того, чтобы учитывать более долговременное изменение цен на нефть) построены на сравнительно высоких ценах на нефть. А проверить, правда ли то, что ресурсы разрушают экономические институты до такой степени, что страна теряет способность адекватно реагировать на внешние потрясения, не так просто. Потому что "ресурсное проклятие", болезнь сырьевых экспортеров, проявляется в основном тогда, когда мировые цены резко падают.

При этом исследователи уточняют, что среди всех природных ресурсов самым "проклятым" является нефть. Сельскохозяйственные ресурсы, например, напрямую отражаются на экономическом росте. Нефть – это тот ресурс, который развращает потребление, убивает обрабатывающую индустрию и порождает автократии.

История учит, что цены на нефть являются очень слабо прогнозируемыми и страна, зависимая от нефти, должна быть готова к цикличности boom-bust (рост-спад). Неразумно было бы не обратиться к многолетним циклам развития других экономик, основанных на природных ресурсах. Пока, к сожалению, Казахстан не является примером успешного использования нефтяных средств, как, например, Норвегия. Казахстан все еще сравнивают с африканскими странами, когда в мировой науке заходит речь о "нефтяном проклятии".

Наличие природных ресурсов сыграло определяющую роль в истории таких стран, как Австралия, Швеция, Канада или США. Однако этот опыт стал практически уникальным, его невозможно воспроизвести в новых развивающихся странах. На примере развития нефтяных экспортеров с 1970-х по 1990-е годы (когда были зафиксированы глубокие колебания цен на нефть) некоторые экономисты показали отрицательную зависимость между наличием полезных ископаемых и темпами роста (Джефри Сакс и Эндрю Уорнер, 1995, 2001). Известен вывод экономиста Ричарда Аути о том, что нефтяные экономики росли более медленными темпами, чем развитые страны. Так, в период с 1968 по 1998 г. Иран и Венесуэла "упали" в среднем на один процент, Кувейт и Ирак – на три процента (1). За три с лишним десятилетия, прошедших с момента введения нефтяного эмбарго (1973), которое вызвало резкое повышение цен на нефть, валовой внутренний продукт на душу населения в странах ОПЕК снижался на 1,3% в год, тогда как остальные развивающиеся страны росли больше чем на 2% в год (2).

Исследователи указывают еще на ряд феноменальных неуспехов нефтезависимых стран: высокая волатильность производства и государственных доходов, высокий уровень внешнего долга, низкие показатели человеческого развития.

Выведен так называемый парадокс изобилия (Терри Линн Карл, 1997): "Страны – экспортеры нефти следует точнее охарактеризовать как страдающие от "парадокса изобилия", "проблемы царя Мидаса" и того, что основатель Организации стран – экспортеров нефти (ОПЕК) Хуан Пабло Переc Альфонсо как-то назвал воздействием "экскрементов дьявола"". Действительность отрезвляет: страны, источником существования которых является нефть, в экономическом отношении наиболее отсталые, наиболее авторитарные и наиболее одержимы внутренними конфликтами" (3).

Проблемами развития в сырьевых экономиках занимается множество исследователей во всем мире. Результатом этих исследований стало подтверждение почти неоспоримых истин – рост нефтяных доходов перестает стимулировать реформы (Аути, 2001), борьба за получение природной ренты и коррупция снижают активность частного капитала (Торнелл и Лейн, 1998; Аути и Гелб, 2001), появляются плохо проработанные инвестиции госсектора (Сала-и-Мартин и Субраманиан, 2003); неверно ориентированные субсидии (Гелб, 1988), избыточные нефтяные доходы сокращают стимулы к образованию и сбережению (Гилфасон, 2000).

Особенно важным выводом, по нашему мнению, является то, что в богатых сырьем странах часто возникает и растет социальное неравенство. Исследователи (Стивенс, 2003; Аути, 2004) связывают это по меньшей мере с двумя причинами.

Первая: нефтегазовые и другие добывающие отрасли выступают как изолированные или "анклавные" сектора, географически закрытые и чуждые для других секторов экономики. Нефтяная отрасль в недостаточной степени генерирует создание высококвалифицированной рабочей силы и часто полагается на импорт необходимых в производстве компонентов. Более того, капиталоемкий нефтяной сектор обычно охотнее использует иностранную рабочую силу и более доступный иностранный капитал (в целом нефтяные проекты часто принадлежат иностранцам), тем самым еще более отдаляясь от местной экономики. Вторая: неравенство может быть вызвано непродуманным государственным расходованием средств. Государственные инвестиции, подкрепленные политическим лобби, чаще направляются на развитие крупных городов и укрепление богатого класса, чем на более равномерное развитие, включая инвестиции в сельское хозяйство. Например, политически более приемлемо вкладывать в строительство транспортной развязки в мегаполисе, чем в строительство сельских дорог.

Не касаясь макроэкономических и фискальных вопросов управления нефтяными доходами (связанных с "голландской болезнью"), остановимся на политэкономическом аспекте социального расходования. Многие исследователи сходятся в том, что существенным барьером в развитии нефтяных стран является политический фактор. Нефть сама по себе не является источником проклятия, но им становятся слабые институты и плохое государственное управление. Известный гарвардский экономист Рикардо Хаусманн, побывавший и в Казахстане, сказал об африканских странах, что их главной проблемой являются эгоистичные правительственные чиновники: "Когда нефтяные деньги попадают в руки правительственных чиновников, возникает огромный соблазн попытаться перераспределить эти деньги в собственные карманы" (4).

Практически доказано, что "политическая экономика – непроизводственная деятельность экономических агентов, стимулируемая большой рентой, ассоциированной с наличием естественных ресурсов, приводит к низкому качеству институтов управления в экономике, что в свою очередь оборачивается замедлением экономического роста" (5).
Примеры Венесуэлы, Нигерии, Ирана, Алжира и Индонезии показали, что нефтяные экономики чаще всего управляются высокоцентрализованными бюрократиями, ориентированными исключительно на повышение доходов от нефти. Это ведет к появлению могущественных групп интересов, таких как иностранные инвесторы и правительственные чиновники, целью которых является получение дополнительного влияния, а затем и его защита. Конкуренция за ресурсы (природная рента приносит мгновенное и часто личное обогащение) наращивает институциональное "превосходство" этих групп, что создает значительные препятствия для более широкого развития.
Хотя эти выводы были сделаны исходя из опыта африканских стран, в присоединившихся к лагерю развивающихся сырьевых стран республиках бывшего Советского Союза – Казахстане, Туркменистане и Азербайджане – похожая картина. Оценка индекса человеческого развития ООН в России, на Украине, в Казахстане, Туркменистане и Азербайджане ставит эти страны ниже Брунея, Катара, ОАЭ, Бахрейна, Кувейта и т. д.

Индикаторы государственного управления Всемирного банка по нефтяным странам фиксируют недостатки практически по всему спектру управления – ясность и стабильность законодательной базы, законность, компетентность правительства, фискальная, бюджетная и монетарная дисциплина, баланс частного и государственного секторов в экономике, открытый диалог между правительством и гражданским обществом, высокая степень прозрачности.

Нефтяным режимам часто сопутствуют низкая прозрачность государственного управления, плохое исполнение законов, коррупция, преступность, теневые сделки и рейдерство. А в некоторых странах наличие нефти или других ценных природных ресурсов приводит к прямой борьбе за ресурсы. Колльер и Хоффлер (2004) предположили, что вероятность гражданского конфликта в стране, не имеющей значительных природных ресурсов, равна 0,5%, а в стране, где природные ресурсы составляют свыше 25% ВВП, – 23%.
Единственным средством преодоления "нефтяного проклятия" становится наличие сильных демократических институтов, подконтрольность власти и равенство в распределении нефтяных доходов, являющееся важной аксиомой социального мышления. Когда исследователи обсуждают успешный опыт развитых стран, переживших нефтяной бум, таких как Норвегия или Великобритания, упор делается на то, что было в этих странах ДО и В МОМЕНТ обнаружения нефти, и выясняется, что здесь функционировало сильное гражданское общество, требовавшее определенного социального эгалитаризма.

Нефть: исчезающее богатство

Феномен "голландской болезни" известен сравнительно давно – с 1970-х годов, и было бы неразумно не воспользоваться испытанными средствами борьбы с "нефтяным проклятием". Основной панацеей от "нефтяной болезни" в нашей стране считается функционирование Национального (нефтяного) фонда, в то же время ведутся дебаты по поводу уровня его прозрачности и наличия действительно независимого контроля за его расходованием.

В определенный момент возникает дилемма: копить или тратить? Нефтезависимые станы рано или поздно сталкиваются с необходимостью достижения определенного социального консенсуса. Из-за того, что нефтяные доходы (налоги и другие платежи) попадают напрямую в государственный бюджет и государство играет центральную роль в экономике (нефть сильно коррелирует с масштабами присутствия государства в экономике), в случае высоких цен на нефть у населения складываются завышенные ожидания, появляются требования к своему правительству. В ответ государство в срочном порядке принимает необдуманные и плохо проработанные проекты и решения, быстро разрабатываются критерии к проектам, выделяются масштабные госинвестиции (которые создают почву для коррупции). Однако надо понимать, что политикам контролировать единый, географически концентрированный сектор легче, чем начинать сложные реформы и диверсификацию, в результате которых такой контроль станет невозможен. Согласно Диетсу (2005), именно поэтому политики сопротивляются любой модернизации.

Нереалистичные, дорогостоящие, помпезные проекты имеют мало общего с конкурентоспособным сектором. Из-за политического давления возникает избыточное расходование государственных средств в неторгуемых секторах (строительство, услуги). Хаусманн объясняет, что, когда растет нефтяной доход, страны обычно тратят средства двумя способами: покупают товары, произведенные за границей, и инвестируют в производство тех товаров, которые не могут быть импортированы.

Поэтому единственным сектором, получающим долгосрочное развитие внутри страны, становится сектор неторгуемых товаров. Очевидно, что это недостаточно страхует страны от падения нефтяных цен и исчерпания внутренних резервов. Также "малые сырьевые сектора или зарождающаяся обрабатывающая промышленность (с малой долей ренты в доходах этого сектора по сравнению с ресурсно-богатыми странами) неспособны поддерживать медленное становление защищаемых отраслей промышленности или непомерно раздутое государство" (6).

Поэтому, даже если просвещенные правительства нефтяных стран разрабатывают долгосрочные программы развития, внешнеэкономические последствия, связанные с добычей природных ресурсов и торговлей ими, и те уступки, на которые идут правительства, срочно инвестируя в квазиненефтяные сектора, в любом случае разрушают экономику и ухудшают качество госуправления по всей стране (7).

Потому так инвестировать нефтяные доходы (а фактически попусту тратить) – это не лучший выход. Подобные поспешно реализуемые проекты, финансируемые государством, часто связаны с политической или персональной выгодой.

Необходимо понимать, что добыча нефти приводит к истощению природных ресурсов. С ростом добычи и продажи страна беднеет на стоимость извлекаемых ресурсов. Потому сохранение средств, полученных в результате продажи национального богатства, в интересах не столько современников, сколько будущих поколений. И инвестировать следует только в проекты с долговременной отдачей.

Известно правило Хартвика, которое гласит: страна с экономикой, сильно зависящей от невозобновляемых ресурсов (например, нефти), должна реинвестировать ренту от эксплуатации этих ресурсов для того, чтобы добиться сохранения постоянства реального потребления во времени, а не использовать ее только для потребления.
Таким образом, устойчивое развитие можно обеспечить, инвестируя всю ренту за истощение природных ресурсов – ренту Хотеллинга, определяемую как разность между мировой рыночной ценой ресурса и предельными издержками его добычи, в воспроизводимый капитал (оборудование, здания и т. п.), человеческий капитал (запас знаний и умений) и природный капитал (природные ресурсы и качество окружающей среды с учетом их экономической оценки).

Вряд ли инвестиционная программа современных нефтяных режимов отвечает этому правилу. Даже если государством декларируется увеличение расходов в таких сферах, как образование и здравоохранение, слабые и насквозь коррумпированные институты не дадут нефтяному дождю просочиться к потребителям из будущих поколений. Например, оксфордский профессор Колльер, автор книги "Миллиард на дне: почему беднейшие страны беднеют и как можно с этим бороться", отмечает, что в Уганде, например, только 20% средств, выделенных на одну образовательную программу, достигает школ-реципиентов (8).

Нефтяные страны часто раздувают свои расходы, чтобы купить оппозицию, тем самым они популяризируют культуру рентоискательствa среди своего народа. Инвестиции должны быть более долгосрочными, а не обслуживать сегодняшние нужды, что подстегивает инфляцию. Структурные проекты могут избежать этого, если будет создано абсорбирующее и достаточное внутреннее предложение.

Поэтому одним из центральных вопросов в деле управления нефтяным бумом является конфликт распределения, который возникает с открытием ценного ресурса и необходимостью соблюдать определенную гибкость для достижения общего равновесия. Чтобы такое распределение являлось справедливым, необходим общественный контроль за доходами и сильные социальные догмы.

Необходимо понимание того, что страна является богатой, чтобы население не считало себя бедным, а страну – недофинансированной. По выражению лауреата Нобелевской премии по экономике Джозефа Стиглица, ресурсные страны, где существует значительное неравенство, можно охарактеризовать как "богатые страны с бедным населением". Также необходимо осознание общественного права на природные ресурсы. В случае с бывшим Советским Союзом понятно, что обществу, недавно вышедшему из коммунизма, сложно оперировать такими категориями. Этим пользуются политики, намеренно опуская в своих программах идеи социального равенства.

Аксиомой стало утверждение о том, что экономический рост не будет продолжительным, если он не сопровождается человеческим развитием. Под человеческим развитием понимается не обогащение отдельной группы людей, а предоставление базовых возможностей в равной мере каждому: доступ к образованию, качественному здравоохранению, достойный уровень жизни. Такова была идея социализма, и новые рыночные условия пока не поставили под сомнение ее пригодность, ведь в конечном счете развитые страны обеспечивают своим гражданам социальное равенство, к этому же стремятся многие развивающиеся страны.

По ту сторону праздника: пример Казахстана

Официальная статистика показывают, что с 1997 по 2005 г. бедность в Казахстане уменьшалась и почти исчезла, но в 2006 г. вновь выросла из-за того, что правительство наконец увеличило прожиточный минимум и стоимость потребительской корзины. Несмотря на то что потребительская бедность сокращается, растет жилищная и образовательная бедность (все больше людей не могут позволить себе жилье и образовательные услуги).

Более того, отчет Всемирного банка (9) подтверждает, что экономический рост в 2001-2002 гг. оказал умеренное влияние на сокращение бедности: рост на 1% привел к сравнительно небольшому снижению бедности – на 1,2%. Сельская бедность, как оказалось, не особенно выиграла от экономического роста, поскольку в годы высокого роста она снизилась незначительно.

В исследовании есть и другие выводы: по расчетам 2004 г., 50% молодежи в возрасте 25-29 лет имеет образование среднее и ниже среднего; высок уровень младенческой смертности, несмотря на то, что 85% населения проживает в 30 минутах ходьбы от медицинского учреждения; жилищные бедняки (10) составляют самую большую группу бедных в Казахстане – 28% населения, а образовательные бедняки – люди (в возрасте 15 лет и старше), окончившие максимум начальную школу, составляют 11% населения; социальные трансферты помогают снижать бедность, но были отмечены существенные утечки средств в пользу небедных; области с более высоким уровнем бедности – это Кызылординская, Мангыстауская, Костанайская, Жамбылская и Атырауская, три из которых – это области, богатые нефтью.

Оценка благосостояния может производиться несколькими методами. Тем не менее два основных показателя, используемых для расчета бедности в Казахстане, (прожиточный минимум и потребительская корзина), являются заниженными для богатой нефтью страны даже после недавнего увеличения. Величина прожиточного минимума в среднем на душу населения в июле 2007 г. составила 9608 тенге. При этом в потребительскую корзину не были включены многие необходимые продукты питания и товары длительного пользования. Таким образом, по официальным данным, по итогам 2006 г. доля бедных относительно прожиточного минимума составила 18,2% (в I квартале 2007 г. она вновь значительно снизилась до 11,6%, что подозрительно). Средний процент 18,2% включает 5,5% в Астане и 37,5% бедных в Кызылординской области.

В то же время, согласно оценкам статистического агентства республики, около 37% обследованных домохозяйств имели средний месячный доход, использованный на потребление, ниже 100 долл. (12 000 тенге). В Норвегии, по данным OECD, только у 4,2% населения расходы на потребление составляли менее 11 долл. в день (около 340 долл. в месяц). В Нигерии 70% граждан до сих пор живут на менее чем 1 долл. в день (около 30 долл. в месяц).

Даже если бедность сокращается, неравенство по доходам в Казахстане сохраняется. Доход 10% самых богатых превышает доход 10% самых бедных более чем в 6 раз. Коэффициент Джинни в 2006 г. составил 0,312, в 2003-м – 0,315, в 1998-м – 0,376 (чем ближе к единице – тем выше неравенство). Однако, несмотря на это постепенное снижение неравенства, распределение потребительской корзины осуществляется неравномерно.

Эти официальные цифры в принципе сопоставимы с показателями других стран уровня Казахстана. В них нет ничего шокирующего, кроме того, что бедность часто измеряется на основании заявленных или официальных доходов, при этом теневые доходы не учитываются.

Для бедности в Казахстане характерна значительная региональная дифференциация независимо от того, измеряется ли она на основании показателей потребительской корзины, доходов, доступа к услугам или состояния здоровья.

Мы использовали индекс Тэйла, который позволяет измерить уровень неравенства между отдельными регионами: чем ближе индекс к нулю, тем меньше неравенство. Преимуществом данного метода является то, что он позволяет проанализировать вклад каждого компонента индекса (региона) в общее неравенство в стране и выявить регионы, которые получают сравнительно большие или меньшие выгоды от экономического роста. В итоге было выявлено, что неравенство между Алматы и Астаной (которые пока больше всех выигрывают от экономического бума) и другими регионами страны будет расти и далее.

Бедность процветает преимущественно в сельской местности (11), где зачастую нет доступа к основным благам (питьевой воде, здравоохранению, образованию). Разница между уровнем жизни городского и сельского населения особенно заметна в Мангыстауской, Атырауской и Актюбинской областях, которые богаты нефтяными и газовыми месторождениями. Интересно, что в Мангыстауской области процент домашних хозяйств, имеющих доход ниже прожиточного минимума, гораздо выше, чем средний по Казахстану.

Однако от низких доходов страдают сельские жители не только нефтеносных регионов республики, но и всей страны. Согласно мониторингу, проведенному Агентством по статистике в августе 2006 г., доступный доход на одного человека в месяц в сельской местности составляет 6990 тенге, что ниже минимально необходимого уровня.
Невысокая производительность в сельскохозяйственном секторе является первопричиной низких доходов сельского населения. Производительность труда в сельском хозяйстве в Казахстане почти в 8-10 раз ниже, чем в Канаде или Австралии, и ниже, чем на Украине и в России, в том числе из-за плачевного состояния коммунальной, транспортной и производственной инфраструктуры на селе.

Если в городах Казахстана питьевая вода из водопровода доступна 82% жителей, то в сельской местности этот показатель составляет всего лишь 7,6%. Только 81,4% сельских населенных пунктов обеспечены связью, это довольно низкий показатель для страны, стремящейся войти в 50 самых конкурентоспособных экономик мира. Только 25,4% сельских населенных пунктов обеспечены асфальтобетонными автомобильными дорогами. Плохое состояние транспортных коммуникаций на селе затрудняет доступ на рынки сбыта, это особенно важно для небольших сельских хозяйств. Неадекватное состояние производственной инфраструктуры, оборудования, большая часть которого (70%) была произведена до 1991 г. и обновляется низкими темпами, сдерживают рост производительности в сельском хозяйстве и, следовательно, его доходы. Бедность порождает бедность. Выйти из этого порочного круга удается немногим. Плохо образованным и больным людям – властителям нефтяных богатств – приходится предпринимать экстраординарные меры, чтобы их бедность не передалась по наследству.

Будучи наиболее емкой отраслью (с точки зрения капитала и технологий), нефтяная промышленность создает немного рабочих мест, а безработные в странах – экспортерах нефти обычно не имеют соответствующей квалификации (12). Поэтому существующие рабочие места чаще занимают иностранные наемные работники или местные работники, прошедшие стажировку за рубежом. Таким образом, теряется смысл обучения на работе (learning by doing), что является критичным в экономическом развитии (13), а само развитие происходит не за счет увеличения производительности. Работники перемещаются в сектора, обслуживающие нефть, и попадают в сильную зависимость от доходов этих индустрий, не развивая другие навыки. По сведениям Агентства по статистике, в августе 2006 г. в качестве причины бедности респонденты чаще всего называли "недостаточный уровень образования для получения подходящей работы" (21,2%).

Здоровье бесценно, но и оно тает. После обретения независимости средняя продолжительность жизни в Казахстане снизилась с 68,8 (в 1990 г.) до 63,5 года (в 2005 г.) (14), в 2 раза выросла заболеваемость туберкулезом, в 3 раза – заболеваемость ВИЧ/ СПИД, высока смертность срединоворожденных детей (в 2 и более раза выше, чем в России).
Такое ужасающее положение в здравоохранении помимо прочего обусловлено состоянием экологии. Разведка и добыча нефти несет серьезные экологические риски на каждом этапе. Сжигание газа в факелах, вредные отходы и разливы нефти уже нанесли значительный ущерб экосистемам мира (в качестве примера можно привести ситуацию в дельте реки Нигер), обусловив падение качества жизни населения. Для Казахстана определенную опасность представляет добыча нефти на морских месторождениях – здесь сложно осуществлять инспекции и контроль, а вред наносится немалый.

Несомненно, спектр социальных проблем, связанных с воспроизводством человеческого капитала, широк. Несомненно и то, что эти проблемы хорошо известны правительству. В отчете International Crisis Group цитируется представитель международного финансового института, который говорит о бедности в Казахстане: "Действительно, расслоение между богатыми и бедными растет. Но, с другой стороны, бедные не становятся беднее. Жизнь стала лучше для них" (15). Возможно, это объясняет сравнительно низкую социальную активность населения Казахстана, наслаждающегося капиталистическими бенефициями. В то же время вряд ли кто-то будет спорить, что для решения этих проблем нефтяные деньги гораздо нужнее, чем для финансирования сомнительных проектов правительственной программы диверсификации.

Построение эгалитарного общества

Для начала необходимо понимать государственную важность долгосрочного устойчивого развития, то есть нужно обозначить политическую волю пожертвовать статусом государства-рантье (такого, которое в первую очередь заинтересовано в получении доходов исключительно от добывающих отраслей и менее – от других секторов экономики) и отказаться от стратегии рентоискательства. Главной целью должно стать использование нефтяного богатства, общих ресурсов для улучшения материального положения всего населения.

Чтобы избежать проклятия природных ресурсов, исследователь Терри Линн Карл рекомендует стабилизационные товарные фонды, которые могут компенсировать неустойчивость цен; большую экономическую открытость и умелую валютную политику, чтобы смягчить "голландскую болезнь"; более эффективные инвестиции в человеческие ресурсы, особенно в образование и повышение квалификации; большую прозрачность и новые налоговые стратегии.

Однако, если мы согласились, что политический фактор – ключевой в преодолении "голландской болезни", необходимо работать с ним в большей мере политическими мерами.
Стабилизационный фонд в Казахстане уже имеется. Есть и попытки выделять его средства на различные бизнес-проекты. Между тем в условиях слабого мониторинга и подотчетности высока вероятность того, что нефтяной фонд может быть растрачен, что усугубит проблемы в нефтяной экономике (Дэвис, 2001).

Другим способом прогрессивного распределения является выплата дивидендов всему населению. Этот шаг, несмотря на то, что его рассматривают как популистский, может стабилизировать неравенство в доходах и предоставить начальный капитал (или первоначальный залог ввиду регулярности выплат) мелким предпринимателям. Важно то, что выплата дивидендов воспитывает у граждан "культуру причастности". Население напрямую вовлечено в процесс получения доходов от нефти и получает стимулы контролировать выплаты и защищать их. Часто возражают, что эта мера лишает государство средств, которые можно было бы потратить на инфраструктуру, но, если мы знаем, что государственное расходование чревато коррупцией и нам необходимо построить социально ответственное государство, выплата дивидендов – это лучший выход (Басби, 2004).

Так, например, нефтяные дивиденды выплачиваются на Аляске, в не самом бедном штате. В Казахстане такая мера также могла бы быть реализована, что позволит увеличить налогооблагаемую и диверсифицированную базу малого бизнеса.

Помимо этого существует опция налогооблагаемых дивидендов от нефтяных доходов. Этот шаг также нацелен на обеспечение причастности населения к нефтяному сектору, чтобы оно требовало больше контроля от своего правительства. Кроме того, правительство в этом случае было бы обязано информировать своих сограждан, что способствовало бы улучшению институтов (Сандбу, 2004).

Таким образом, в основе подобных мер лежит убеждение в том, что людям свойственно больше заботиться о деньгах, которые проходят через их руки, а не о тех, которых они никогда не видели.

В целом многие исследователи говорят о важности налоговой культуры. Правительства, живущие за счет нефтяной ренты, а не за счет налогов, чувствуют себя менее ответственными, да и население становится менее требовательным к правительствам из-за меньшей налоговой нагрузки. Такое положение вещей лишает стимулов к созданию отдельных от нефтяной отрасли налоговых систем, что еще больше усугубляет зависимость от нефти. Правящим кругам, которые контролируют государственную казну, нет необходимости облагать налогом собственный народ, что разрушает самую важную связь между налогообложением, представительством и подотчетностью государственного сектора. Зависимость от нефти действует как препятствие на пути осуществления более продуктивной деятельности и ослабляет подотчетность, которая необходима для удовлетворения запросов и тщательного контроля со стороны налогоплательщиков (Карл, 2005). Коррупция в нефтяной сфере возникает сравнительно легко потому, что гражданам трудно отследить процедуры перетекания нефтяных доходов в бюджет.

Однако все решения в сфере изменения функционирования институтов зависят от самих институтов. Правительство не может сменить само себя. Это и приводит к образованию порочного круга развития. Возможно, политическая воля к изменениям появится со временем, с определенной регенерацией политического слоя.

Нам представляется целесообразным изучение опыта Норвегии. В последнем отчете OECD "Норвегия избежала обеих ловушек" говорится о том, что эта страна являет самый яркий пример просвещенной политики для ресурсных стран. В Норвегии нефтяные доходы тратятся следующим образом: правительство использовало ценовые субсидии, трансферты и защитные тарифы для поддержки тех индустрий, развитие которых нефтяной сектор ставил под угрозу. Были предприняты масштабные инвестиции в образование и ноу-хау, важная роль отводилась рынку труда.

В то же время есть мнение, что опыт Норвегии сложно скопировать, потому что в истории этой страны было мало коррупции и других политических скандалов. Тем не менее многие норвежцы недовольны своим правительством. Несмотря на рост цен на нефть, существуют проблемы в инфраструктуре, здравоохранении, наконец, цены на бензин в стране – одни из самых высоких в мире. Эффект того, что исследователи называют "неудовлетворение завышенных ожиданий", сказался на успехе популистской партии Fremskrittspartiet. Эта партия, в частности, выступила за переименование Нефтяного фондав Правительственный пенсионный фонд не для того, чтобы финансировать пенсии, а чтобы создать трудности правительству в расходовании теперь "пенсионных", а не "нефтяных" денег.

Также совсем не обязательно высокомерно относиться к опыту африканских стран. Известно, что в алмазной Ботсване реализуется успешная модель управления природными богатствами. А Нигерия согласилась принять поправку в законодательстве о прозрачности доходов. В 2006 г. в Нигерии был проведен аудит нефтяных ресурсов и обнародованы сведения о значительных нарушениях.

Для Казахстана любой опыт бесценен, ведь мы привыкли жить по сценарию высоких цен, что очень рискованно. Даже если цены на нефть останутся высокими, нефть в Казахстане рано или поздно закончится. Нам надо научиться жить без нефти.

Правительству не следуют относиться к требованиям демократизации и прозрачности так настороженно, называя их популистскими. Настоящий популизм может возникнуть тогда, когда ухудшится социальное положение и кровавые лозунги станут источником социальных конфликтов. Широко известен пример Нигерии, где в 1990-е годы военный режим генерала Абача использовал нефтяные доходы для укрепления собственной авторитарной власти. Падение режима в 1998 г. не прекратило конфликты, а наоборот, усилило их – в дельте реки Нигер часто происходят вооруженные столкновения с вновь сформированными боевыми отрядами.

В целом в обществе существует предвзятое отношение к борьбе с коррупцией, которую оно считает вполне устоявшимся явлением. Профессор Пол Колльер рекомендует нефтяным странам подписать своеобразный международный устав, в котором они добровольно принимали бы принципы прозрачности в нефтедобывающих отраслях и соглашались на общественный аудит своих доходов. Это перекликается с изве стной Инициативой прозрачности деятельности добывающих отраслей Тони Блэра. Но из-за того, что нефть стала объектом геополитических игр, просвещенное население (особенно бывшего Советского Союза) недостаточно поддерживает западные НПО в этой вполне справедливой инициативе.

Современные исследователи обнаружили, что сравнительно многие государства мира смогли осуществить переход из класса стран с низкими доходами в средний класс, однако прорыв в разряд развитых стран с высоким уровнем дохода удался лишь единицам – это так называемая ловушка среднего дохода. Этот факт объясняется тем, что на данном этапе необходимы реформы второго поколения, которые невероятно сложны для стран, где отсутствует эффективный государственный сектор. Один из способов достижения этого – улучшение инвестиционного климата, сокращение коррупции и бюрократии, политические реформы, структурная модернизация. Потому программа реформ для Казахстана выглядит внушительно, ведь ему необходимо прорваться в высший мировой эшелон. Нужно больше внимания уделять человеку – именно он должен управлять ресурсами, а не наоборот.

Примечания
1. Erling Rоed Larsen Are Rich Countries Immune to the Resource Curse? Evidence from Norway’s Management of Its Oil Riches, October 2003.
2. Как освещать вопросы, связанные с нефтью. Программа Revenue Watch. Институт "Открытое общество", 2005.
3. Там же.
4. Harvard Political Review, 2007, Andrew Miller. Oil and Development in Africa.
5. Волчкова Н. Причины сырьевой зависимости российской экономики: "голландская болезнь" или недостаточно развитые институты? Всемирный банк.
6. Там же.
7. Francisco G. Carneiro. Development Challenges of Resource-Rich Countries: the Case of Oil Exporters. March 2007.
8. New York Times, July 2007, Tyler Cohen. Ways forward to fight corruption for their resource countries.
9. Отчет Всемирного банка "Показатели бедности в Казахстане", 2004.
10. Жилищными бедняками считаются те, кто проживает в стесненных жилищных условиях (менее 6 м2 на человека) или потребляет воду из общественного водоисточника (колодца) в пределах 100 м от жилья, использует воду из ручьев, озер, прудов и рек.
11. В Казахстане в сельской местности проживает около 48% всего населения страны.
12. Как освещать вопросы, связанные с нефтью. Институт "Открытое общество", 2005.
13. Там же.
14. Данные Всемирной организации здравоохранения и ООН.
15. Energy Risks of Central Asia, International Crisis Group Asia, May 2007.