Горнодобывающая промышленность Казахстана глазами иностранных инвесторов

Инвестиционный климат в Казахстане может показаться весьма привлекательным, однако, если приглядеться, видны шероховатости: неясность в интерпретации законов, непрозрачность, коррупция

Мария Дисенова
Горнодобывающая промышленность Казахстана глазами иностранных инвесторов
"Экономические стратегии – Центральная Азия", №3-2007, стр. 36-41

Дисенова Мария Хамитовна – аналитик Института экономических стратегий – Центральная Азия.

Горнодобывающий и металлургический сектор является вторым по объему в экономике Казахстана. В 2006 г. он составил 16,6% от общего объема промышленного производства, его опередил только сектор добычи углеводородов (54%). Это второй сектор по доле в казахстанском экспорте (10% в 2006 г. и 17,5% в январе-мае 2007 г.). 19% общей занятости в промышленности приходится на металлургический и металлодобывающий сектора экономики. Металлургия является очень перспективным сектором, вокруг которого правительство Казахстана в соответствии со Стратегией индустриально-инновационного развития намеревается создать цепочку с высокой добавленной стоимостью.
У Казахстана есть все предпосылки для развития этого сектора. Республика находится на 8-м месте по резервам железной руды, на 3-м месте по резервам марганцевой руды и на 7-м месте по запасам меди. Казахстану принадлежит четверть мировых запасов хрома и золота и свыше 15% запасов свинца и цинка (1), он славится депозитами мирового уровня, такими как Донское (30% мировых запасов хрома), Васильковское (до 14 млн унций золота) и Малеевское (3 млн т цинка, 1 млн т меди и свинца, серебра и золота).

Однако уровень иностранных инвестиций в горнодобывающий сектор и металлургию гораздо ниже, чем в сектор нефти и газа. Он является недостаточным для развития этой отрасли, разработки депозитов и внедрения новых технологий.

Недостаток иностранных инвестиций сказывается на производстве в металлургическом секторе. Если добыча нефти в 2005 г. составила 238,1%, а добыча газа превысила 350% от уровня 1990 г., то прирост добычи цинка в 2005 г. (к уровню 1990 г.) составил всего 27%, а меди – 14,6%. Согласно Стратегии индустриально-инновационного развития на 2003-2015 гг., правительство Казахстана намерено развернуть в металлургическом секторе производство с более высокой добавленной стоимостью, однако для этого необходимы и иностранные инвестиции, и технологии.

Интересно, что, несмотря на обширные запасы металлических руд, Казахстан, по данным Института Фрэйзера, находится в десятке худших вместе с такими странами, как Зимбабве, Венесуэла, Боливия, Монголия, Филиппины, Папуа – Новая Гвинея, Россия, Конго, Индонезия по индексу привлекательности политики. Канадский институт Фрэйзера ежегодно публикует рейтинг стран и административных единиц, основанный на опросе руководителей 333 горнодобывающих компаний (2). Этот рейтинг базируется на индексе привлекательности политики правительства той или иной административной единицы или государства. В данном случае учитывается воздействие политики правительства на привлекательность горнодобывающего сектора, включая администрирование, толкование и применение существующих законов, законодательство в сфере охраны окружающей среды, налогообложение, инфраструктуру, политическую стабильность, проблему рабочей силы, геологическую базу данных, безопасность и т. д. Согласно этому индексу, Казах стан в 2006 г. получил всего лишь 15 баллов из 100 возможных (в 2005 г. он имел 35 баллов).

Недовольство руководителей горнодобывающих компаний поведением правительства обусловило cнижение количества баллов, набранных Казахстаном. Это произошло, возможно, из-за введения в январе 2007 г. поправок в закон о недрах и недропользовании, а также в закон об окружающей среде, что привело к ужесточению правил разработки месторождений (наем местной рабочей силы, привлечение местных поставщиков оборудования, новые требования по охране окружающей среды).

Налоговое администрирование в стране остается несовершенным. Компании должны выплачивать определенную сумму при подаче заявки на лицензию (это мировая практика). Они также платят правительству бонус-премию, бонус по обнаружению депозита, роялти, единая ставка по которому в отличие от других стран не установлена и высчитывается на основе уровня доходности проекта. Компании также компенсируют правительству исторические затраты на геологическую разведку того или иного месторождения, что не принято в других странах. Как правило, данные, отражающие результаты геологической разведки, предоставляются бесплатно, что является стимулом для инвесторов. К тому же закон, который регулирует данную компенсацию, предоставляет широкое поле для возникновения различий в методиках подсчета таких расходов, что говорит о несовершенстве данного процесса. Коррупция и неофициальные бонусы создают дополнительные расходы по ведению бизнеса в Казахстане. Непостоянство налогового режима увеличивает риски, которые должны нести потенциальные инвесторы.

Что касается геологической базы данных, то по большей части она недоступна в электронном формате. Казахстану необходимо создать соответствующую электронную базу для привлечения иностранных инвесторов. Она должна отражать последние изменения.

В 2002 г. Всемирный банк проводил в Казахстане стратегическое исследование горнодобывающего и металлургического сектора с целью разработки рекомендаций правительству. По некоторым статьям налогообложения исследовательская группа не смогла получить ясные ответы, что говорит о несовершенстве законодательства в данной области и возможности его двоякой интерпретации. Это касается налога на недвижимое имущество, которое может включать в себя оборудование и инсталляции, прикрепляющиеся к земле. Это может отрицательно сказаться на инвестициях в основной капитал, учитывая еще и тот факт, что оборудование в Казахстане является по большей части морально устаревшим.

Исследовательская группа Всемирного банка сравнила налоги и платежи, взимаемые с инвесторов в Казахстане, с международной практикой. Согласно рекомендациям Всемирного банка, Казахстану необходимо отменить налог на сверхприбыль, установить точную базовую ставку по роялти, которая не должна превышать 2% от чистой прибыли, применять систему нулевой ставки по подоходному налогу; аннулировать подписной бонус, бонус за открытие и компенсацию исторических геологических расходов (3).
Всемирный банк, как и Институт Фрэйзера, в рамках своего исследования проводил опрос иностранных инвесторов в горнодобывающем секторе Казахстана. Ответы инвесторов относительно политики государственных органов и ее привлекательности были следующими:

• отношение правительства и правительственных органов (к инвесторам) – "деспотичное";
  
• срок, необходимый для получения согласия, – "чрезмерный";
  
• требования по документации, необходимой для получения лицензии, – "чрезмерные";
  
• ясность в полномочиях органов – "неясные";
  
• компетентность органов – "старомодное мышление";
  
• уровень навыков – "от среднего к низкому";
  
• бюджетная и логистическая поддержка – "недостаточная";
  
• понимание рыночной экономики – "от среднего к низкому".
  

По данным Института Фрэйзера, негативное восприятие инвесторами политики правительства Казахстана отразилось и на индексе потенциала минеральных ресурсов страны. Несмотря на богатые запасы, Казахстан получил лишь 50-е место среди 65 стран и имеет 0,33 балла, тогда как в прошлые годы этот балл был гораздо выше (0,56 в 2005/06 гг.; 0,64 в 2004/05 гг. и 0,59 в 2003/04 гг.). В то же время, согласно индексу потенциала минеральных запасов Казахстана (если допустить, что в стране проводится политика "наилучшей практики"), он находится на 31-й позиции из 65 и имеет 0,85 балла, а Россия, которая по индексу потенциала минеральных запасов была в последней десятке, – на 18-м месте. Эти показатели свидетельствуют о том, что при существующей политике правительства Казахстана только 33% респондентов оценили минеральный потенциал страны как нейтральный или поощряющий инвестиции; при условии "наилучшей практики" правительства таких респондентов было бы 85%. В России разница еще больше: 20% – в первом случае и 92% – во втором. Это означает, что в обеих странах политика правительства далека от идеала.

Институт Фрэйзера предоставляет и более подробную разбивку вопросов относительно инвестиционного климата на территории той или иной административной единицы: неясность относительно администрирования, интерпретация и применение существующих законодательных актов; законодательство по защите окружающей среды; дублирование и непоследовательность законодательных актов; налоговый режим; политическая стабильность; инфраструктура и т. д. Согласно ответам руководителей компаний, Казахстан занимает последние места почти по всем позициям.

Правительство Казахстана рассматривает уже развитые сектора экономики (нефть и газ, горнодобывающая и металлургическая промышленность) как базу для создания высокотехнологичных производств. Металлургическая промышленность важна и как сектор, поддерживающий другие сектора (машиностроение и т. д.). Такая политика может оказаться довольно эффективной, учитывая богатые ресурсы страны. Для внедрения в жизнь инновационных проектов были созданы институты развития, а также учреждена программа прорывных проектов. Правительство стремится к привлечению частных инвестиций, в первую очередь иностранных. Так, Фонд развития "Казына" договорился с немецкой компанией "Тиссен Круп" о внедрении проектов в области производства стали и изделий из нее. Однако стратегии и разработки правительства подчас вступают в противоречие с отношением к иностранным инвесторам. Поведение государственных органов достаточно нестабильно и может отпугнуть потенциальных инвесторов. Правительству не следует бросаться из одной крайности в другую – от политики попустительства и легких контрактов, проводившейся в 1990-е го ды, к ужесточению режима получения выгоды. Политика Казахстана должна компенсировать возможные барьеры для инвестиций – географическое положение, отдаленность от мировых рынков. На первый взгляд инвестиционный климат в стране может показаться весьма привлекательным, однако, если приглядеться, видны шероховатости (неясность в интерпретации законов, непрозрачность, коррупция, бюрократия). Опросы, подобные тем, которые проводят Институт Фрэйзера и Всемирный банк, помогают выявить такие больные места. Негативные ответы инвесторов должны быть восприняты правительством Казахстана как руководство к действиям, нацеленным на улучшение инвестиционного климата.

Рисунок 1. Казахстан, % от мировых запасов

Рисунок 2. Иностранные инвестиции по отдельным секторам

Рисунок 3. Производство отдельных видов промышленной продукции, в % к 1990 г.

Рисунок 4.Изменение баллов по годам, 100 – максимальный балл

Рисунок 5. Индекс привлекательности политики в горнодобывающем секторе, 2006/07 гг.

Таблица. Рейтинг Казахстана и России по отдельным показателям, Институт Фрэйзера

Примечания
1. Asian Development bank, Mining Sector Background Brief.
2. Fraser Institute Annual Survey of Mining Companies, 2006/2007.
3. Kazakhstan Strategic Review of the Mining and Metallurgy Sector, World Bank, September 2002