Глобальная социальная справедливость и распределение бремени спасения планеты

Продолжение статьи, содержащей конкретные предложения по распределению между государствами усилий, направленных на спасение мира от опасности, связанной с глобальным потеплением.

Джозеф Стиглиц
Глобальная социальная справедливость и распределение бремени спасения планеты
"Экономические стратегии", №07-2008, стр. 08-13

Стиглиц Джозеф Юджин — лауреат Нобелевской премии по экономике за 2001 г., профессор Колумбийского университета, иностранный член секции экономики Отделения общественных наук РАН, президент Всемирной экономической ассоциации. Публикуемый материал представляет собой доклад на XV Конгрессе Международной экономической ассоциации в Стамбуле 29 июня 2008 г. Пер. с англ. — д.э.н. Е.А. Жуков. Окончание. Начало см. в № 5-6/2008.

Соглашение о введении налога на углерод

Относительно уровня налога на углерод странам мира удалось достичь согласия – его величина обусловлена задачей сокращения эмиссии тепла в атмосферу до желаемой степени. Этот налог должен поступать в государственный доход каждой страны. В результате налог на углерод заменил бы налоги на труд и сбережения – лучше облагать налогом плохие вещи, чем хорошие. Такие налоги приносят двойную пользу.

Обозначая эмиссии тепла в атмосферу в данной стране через вектор цены – р(t) и величину налога – t, как: е(р(t), t ), имеем:

Проведенные нами расчеты убеждают, что большинству стран такой подход позволит обеспечить адекватную компенсацию затрат и всем странам от этого будет лучше. В определенном смысле распределительный эффект, вероятно, должен быть очень мал. Расходы по оплате налога на углерод являются разницей между величиной чистого убытка от налога на углерод и альтернативного налога (скажем, налога на зарплату). Эта разница, по всей видимости, должна быть небольшой. Более того, дифференциалом охвата является разница между совокупностями данных разниц всех стран, т.е. величина, которая, вероятно, должна быть еще меньше. Короче говоря, преимущество всеобщего налога на углерод состоит в том, что его влияние на область распределения можно не принимать во внимание.

Допустимые нормы эмиссии тепла в атмосферу

Это не то же самое, что система ограничений по углероду. Мы уже обсуждали неясность и неприемлемость распределительной системы, установленной Киотским протоколом. Вопрос о распределении допустимых предельных объемов эмиссии тепла в атмосферу изоморфен вопросу распределения доходов от налога.

Общепризнанным принципом является распределение эмиссии на душу населения в равных долях, а следовательно, и равное распределение доходов среди жителей планеты. Однако большинство теорий социальной справедливости отстаивают более прогрессивное, по мнению их разработчиков, распределение доходов, получаемых от "распродажи" глобальных природных ресурсов, – в данном случае это право эмитировать углерод в атмосферу. Доказывать, что те, кто прежде больше загрязнял атмосферу, имеют право больше загрязнять ее и в будущем, по меньшей мере аморально. И поскольку в последнее время загрязнение атмосферы обусловлено стремлением получить больший доход, такое правило является, несомненно, в высшей степени регрессивным.

Этот вопрос можно рассмотреть под другим углом – с учетом позиции жителей азиатских стран, которые задаются вопросом: как должны быть распределены права собственности в атмосфере? Азиаты доказывают, что дело не в том, как каждый определяет права собственности, а в том, чтобы достичь экономической эффективности – это и будет правильным распределением. Их точка зрения вызывает много вопросов. Чтобы достичь согласия в глобальном масштабе, нужно, чтобы развивающиеся страны поверили, что планируемое распределение прав собственности является в определенном смысле справедливым или по крайней мере приемлемым.

В демократических странах вряд ли одобрят такое распределение прав собственности, которое хоть сколько-нибудь ущемляет интересы их граждан и дает им меньше возможностей, чем при пропорциональном распределении. Есть опасения по поводу того, что развитым странам придется немало выплатить развивающимся странам, по крайней мере в обозримом будущем. Развитые страны продолжают развиваться, различия в величине их эмиссий тепла в атмосферу будут сокращаться, поэтому сфера для трансфертов будет уменьшаться. Достаточно медленное уменьшение эмиссии может создать возможность того, чтобы трансферты сохранились на умеренном уровне. Но прогнозы, базирующиеся на современных темпах увеличения эмиссии тепла в атмосферу, например в Китае, могут ввести в заблуждение как минимум по двум причинам: а) быстрые темпы совершенствования технологий могут привести к резкому повышению эффективности использования энергии: правительство страны приняло на себя обязательства осуществить такие изменения; б) Китай сейчас проходит (и будет еще определенное время проходить) через фазу интенсивного развития производственных ресурсов; внимание сконцентрировано на росте жилищного строительства и расширении производства автомобилей. При этом китайцы используют опыт, накопленный другими странами в процессе перехода их экономик к менее интенсивному использованию производственных ресурсов в секторе обслуживания. Обескураживает выпуск продукции в наиболее интенсивных по потреблению энергии отраслях, в особенности продукции, идущей на экспорт (это, в свою очередь, может быть частично следствием действующей системы, которая, по существу, "кредитует" Китай в отношении допустимости эмиссии тепла в атмосферу при производстве продукции, потребляемой повсюду в мире).

Имеется и другая проблема, связанная с разрешительными системами (на эмиссию тепла в атмосферу), действующими в большинстве стран мира: любая система, в рамках которой правительство вводит предельные допуски (что равносильно распределению денег), является источником явной или скрытой коррупции – группы компаний побуждают политиков вводить правила, приносящие пользу исключительно этим компаниям.

Существует альтернативный вариант: проведение аукционов, на которых определяются предельные лимиты эмиссии. Если аукцион проводится на международном уровне, то его устроители руководствуются глобальной системой налогообложения: доходы объединяются, а затем международное сообщество должно установить порядок их распределения. Если аукцион проводится на национальном уровне, то достигается соглашение относительно величины налога, а доходы остаются в каждой стране.

Конечно, аукцион исключает одну из положительных сторон, присущих разрешительной системе: возможность получения большой денежной суммы, которая позволяет обеспечить политическую поддержку (или уменьшить сопротивление) по вопросу об уменьшении эмиссии тепла в атмосферу. Но эти политэкономические аргументы в пользу рыночного подхода к установлению допустимых норм эмиссии тепла в атмосферу являются одновременно и главными аргументами против такого подхода, т.к. установление разных по величине норм на фоне постоянно действующих норм загрязнения атмосферы является той самой причиной, по которой бедные слои общества, меньше загрязняющие атмосферу (во всяком случае, в расчете на душу населения), будут против такого подхода.

Кроме этого, имеется еще ряд аргументов против установления предельных норм эмиссии тепла в атмосферу на основе существующих на данный момент уровней и принципа "загрязняешь – плати". На динамичных конкурентных рынках базовые квоты старых фирм дают им излишние преимущества. Новые компании, к примеру, не обладают такими квотами. Поэтому их предельные затраты, включая расходы на приобретение квот загрязнения, будут определять рыночную цену. Цены будут расти, отражая предельную стоимость загрязнения, поэтому эффективные компании получат соответствующие выгоды в состоянии рыночного равновесия. Таким образом, предоставляя старым фирмам квоты на базовые уровни выброса, им предоставляют избыточную выгоду. Этим и объясняется активная поддержка со стороны старых фирм инициатив такого рода.

Неправильные подходы к смягчению

Итак, мы рассмотрели два альтернативных эффективных пути уменьшения эмиссии тепла в атмосферу: введение глобального налога на углерод и принятие системы, устанавливающей предельные нормы загрязнения атмосферы. Оба гарантируют исчисление единой цены на углерод для всех пользователей во всех странах.

В действительности же почти все страны уклонились от этого генерального принципа, представив, например, предложения по регулированию минимальных норм использования этанола (США), минимальных стандартов эффективности технологий по использованию топлива (США) или по обеспечению денежных субсидий на внедрение инновационных технологий (многие развитые страны).

Чем это объясняется, особенно в случае США? По-видимому, провозглашением государственной администрацией принципов свободного рынка. Имеется два основания, свидетельствующих о том, что такая позиция неверна.

Распределительные отношения

Первое касается распределительных отношений, вызывающих беспокойство в связи с величиной изменения цен (обусловленной введением налога на углерод), что требует выявления необходимых поведенческих реакций населения. В случае малой эластичности спроса или предложения могут потребоваться значительные изменения величины цен. Достаточно высокая цена углерода может обусловить высокую цену энергии, а следовательно, изменение уровня эмиссии углерода в атмосферу – результатом может стать разорение бедных. Несомненно, эти неприятные последствия возможно компенсировать, используя, например, доходы от налога на углерод или установленных в аукционном порядке предельных норм эмиссии тепла в атмосферу. Но в данном случае нельзя точно попасть в цель, и поэтому вероятно возникновение разного рода проблем. Если эти доходы доверят в качестве "откупных средств" политическим силам – потенциальным противникам политики уменьшения эмиссии (например, сторонникам установления предельных норм эмиссии на основе последних уровней фактической эмиссии), – то, чтобы компенсировать косвенный ущерб, нужно будет собрать дополнительные налоги, но при этом неизбежен недобор предполагаемых налоговых сумм. (Проблемы могут обостриться, если финансовые власти введут упрощенные правила учета предполагаемой инфляции: за резким ростом цен на энергию последует резкое увеличение уровней рентабельности, которое, в свою очередь, приведет к падению темпов экономического роста и разбазариванию ресурсов, что особенно неблагоприятно скажется на бедных слоях населения.)

Регулируемые подходы могут обеспечить значительное уменьшение эмиссии тепла в атмосферу при гораздо меньших изменениях в равновесных ценах и, соответственно, со значительно меньшими распределительными трудностями.

Часть аргументов (за и против) в рамках этих регулируемых подходов можно объяснить тем, что их влияние менее заметно. Необходимость использовать инновационные технологии обусловливает увеличение затрат на производство продукции и более высокие потребительские цены.
В данном случае установить непосредственную связь роста цен с регулированием еще труднее, чем в случае введения налога.

Недостатки рынка

Другим аргументом является то, что рыночные отношения сами по себе неэффективны и, чтобы обеспечить их эффективность, требуется вмешательство правительства. Так, например, можно отметить недостаток координации: строители не устанавливают как стандартное оборудование электрические лампочки достаточной мощности, потому что знают, что потребители будут недовольны, поскольку не смогут легко заменить их – такие лампочки отсутствуют в местных магазинах. А местные магазины не имеют в продаже этих лампочек, потому что на них нет спроса. Правительственное постановление, предписывающее, чтобы во всех новых зданиях устанавливались мощные электрические лампочки, решает проблему координации. Магазины быстро отреагируют на спрос, и лампочки поступят в продажу.

Инновации базируются не только на текущих ценах, но и на ожиданиях о ценах будущих периодов. Рыночные ожидания могут не быть рациональными. Каждый участник рынка может надеяться, что произойдет технологический прорыв, который приведет к уменьшению эмиссии тепла в атмосферу при низкой величине налога на углерод. Но при низкой ставке налога на углерод большинство фирм в будущем не станут инвестировать значительные средства в инновационные технологии, позволяющие снизить потребление углеводородного топлива (несомненно, что американские производители автомобилей недооценивали возможность широкого распространения бензина. Акционеры понесли определенные убытки из-за этой ошибки, но ее повторяют и остальные сообщества, результатом деятельности которых является чрезмерная эмиссия тепла в атмосферу. Конечно, если они будут полностью оплачивать хотя бы налог на углерод, то общество получит необходимую компенсацию. Но когда такую ошибку допускает вся индустрия, это может стать причиной большой неудачи, которая обусловит не только нежелание полностью нести затраты за углерод, но и уход от этого).

Конечно, инновации почти всегда сопряжены с побочными проблемами и имеют свойство "превращаться в брызги", поэтому без правительственной поддержки или правительственного мандата может оказаться недостаточно мотивов для инновационной деятельности.

Типовая теория благосостояния начинается с предположения экзогенных предпочтений. Однако мы знаем, что предпочтения сами по себе являются эндогенными, обусловленными, например, рекламой или социальными процессами. Правительственная политика может помочь придать изменениям предпочтений эволюционный характер.

Например, всегда есть необходимость улучшения работы общественного транспорта, города нуждаются в реконструкции, позволяющей совершенствовать транспортное обслуживание. В данном случае рыночных механизмов недостаточно, здесь необходимы коллективные действия. Но изменения в планировке городов могут вести к изменению предпочтений. Вслед за строительством сверхскоростных магистралей в Америке в 50-х гг. прошлого столетия изменился стиль жизни населения. Совсем недавно произошло еще одно изменение стиля жизни – теперь люди предпочитают жить за городом. Уменьшение эмиссии тепла в атмосферу потребует изменений в образе нашей жизни и производственной деятельности, включая и отношение к местам проживания и работы, а также инфраструктуре, в которой мы живем и работаем. И политика правительства может способствовать этим переменам.

Подход к технологии

Эффективное использование знаний требует, чтобы они были как можно более доступны. Знания – это квинтэссенция глобального общественного богатства. Но, конечно, система патентования старается ограничить использование знаний, являясь одним из источников вознаграждения рационализаторов.

Недостатки патентной системы (особенно применяемой в США) становятся все более отчетливыми: они не только обусловливают недоиспользование знаний, но и могут оказывать вредное воздействие на степень и темп использования инноваций (1). Здесь, однако, мы коснулись другого аспекта – распределительного. Отказ США передать прогрессивные технологии развивающимся странам может иметь большие распределительные последствия.

Если развивающиеся страны подпишут конвенцию, требующую от них к определенной дате сократить эмиссию тепла в атмосферу до определенных величин, то это будет означать, что они возлагают на себя обязательства увеличить спрос на прогрессивные технологии, позволяющие уменьшить эмиссию тепла в атмосферу. Если определенные страны имеют относительные преимущества в производстве таких инноваций, то конвенция может обусловить большие трансферты из развивающихся стран в развитые, что вполне понятно.

Предположим, например, что при существующих технологиях эмиссия тепла в атмосферу на единицу продукции составляет ео. Допустим, что страна подписала соглашение об уменьшении эмиссии до уровня ниже Е* и что имеются достаточно веские санкции, чтобы заставить эту страну подчиниться его требованиям. При отсутствии соглашения страна произвела бы объем продукции Qo, при этом выделив тепла в атмосферу в объеме Qoеo. Подчиняясь принятым обязательствам, страна должна будет уменьшить выпуск продукции до объема Е*/ еo. Если новая технология понижает эмиссию тепла в атмосферу в расчете на единицу продукции до величины еo, достаточной для того, чтобы можно было выполнить плановый объем выпуска продукции Qo, тогда собственник новой технологии может извлечь ренту вплоть до величины: [Qo – Е*/ еo].

Развивающиеся страны понимают, что они повторно отстали в развитии не из-за колониализма, а под воздействием международных соглашений. Поэтому неудивительно, что они выступают против подписания договора, который может привести к большим трансфертам от развивающихся стран в развитые страны.

Любой справедливый подход к глобальному потеплению климата и финансированию технологических инноваций, которые позволяют уменьшить эмиссию тепла в атмосферу, требует, чтобы бремя расходов на это было возложено на развитые страны, которые приняли на себя обязательства обеспечивать помощь более бедным странам в размере 7% от их валового национального продукта (ВНП). На сегодняшний день большая часть этих стран очень далека от выполнения своих обязательств. Возможно, развитым странам следовало бы кредитовать определенную часть затрат на передачу прогрессивных технологий развивающимся странам.

Конечно, имеется несколько путей финансирования и продвижения всего необходимого для инноваций: а) общественное финансирование и общественное производство; б) общественное финансирование и частное производство, например, через поощрительную систему; в) частное производство и частное финансирование при согласии правительств развитых стран компенсировать стоимость технологических трансфертов. Несомненно, возможны определенные комплексные подходы (хотя университетские и правительственные научно-исследовательские лаборатории будут играть центральную роль).

Национальная безопасность, энергетическая независимость и уменьшение эмиссии тепла в атмосферу

До сих пор анализ был сконцентрирован на исследовании общепринятых экономических товаров. Однако энергия является настолько важным продуктом, что многие страны, включая США, выдвинули идею о придании энергии статуса независимого продукта. Изолировать обеспечение энергией от всего остального снабжения было бы катастрофой для страны. Государства могут предпринимать какие-либо действия, чтобы исключить возможность появления на своей территории изолированных зон снабжения, но им сложно полностью защитить себя от внешних шоковых воздействий. Эти заботы не являются результатом только фантазий экспертов служб безопасности, на которых возложены обязанности предвидеть самые худшие из возможных сценариев развития различных ситуаций. Например, в недалеком прошлом уже имели место нефтяные бойкоты. Очень ненадежными являются морские пути доставки нефти. В мире, где безнаказанно грубо нарушается международный статус и попираются общепризнанные нормы, народы испытывают вполне обоснованную обеспокоенность по поводу своей уязвимости.
В данном случае проблема заключается в том, что различные виды энергии не являются быстро замещаемыми. Китай и Индия имеют огромные запасы угля, но вынуждены импортировать нефть и газ. Экономика, базирующаяся на импортируемых нефти и газе, делает страну уязвимой. Введение ограничений на эмиссию тепла (или углерода) в атмосферу может лечь на такие страны чрезвычайно тяжелым бременем. Мы убедились в этом благодаря нашей модели позиционирования другого общественного блага: S – независимости. Затраты на ее обеспечение могут быть очень зависимы от t:

Будет гораздо легче достичь международного соглашения по проблеме глобального потепления климата, если мы сможем добиться прогресса в укреплении международной безопасности.

Выводы

Человечество проводит рискованный эксперимент, увеличивая до опасного уровня концентрацию в атмосфере газов, создающих парниковый эффект. Хотя мы не можем знать всех последствий этого эксперимента, но риски являются настолько большими, что нарастает общественный консенсус по поводу того, что уровень эмиссии тепла в атмосферу необходимо ограничить. Стремление развивающихся стран добиться экономического роста (становится все более очевидным, что это устремление во многих случаях будет реализовано) при некотором снижении темпов экономического роста в развитых странах не оставляет сомнений, что совокупный экономический рост будет все более высоким. Совокупные затраты на проведение мероприятий, необходимых для уменьшения грозящей опасности, будут в значительной степени зависеть от технологического прогресса. В течение двух последних столетий многие инновации на Западе были направлены на экономию живого труда и лишь некоторые – на уменьшение эмиссии тепла в атмосферу, поскольку атмосфера рассматривалась как бесплатное благо и не было причин менять такую точку зрения. Это свидетельствует о том, что возможности технологического прогресса неограниченны.

Но последствия инноваций неопределенны, и было бы авантюризмом всецело полагаться на прогресс. Очень важно, что Запад меняет формы потребления – формы, которые, как ни прискорбно, слишком часто соперничают между собой в развивающихся странах. Существует необходимость создания экономической модели, которая бы была меньше ориентирована на производство продукции, сопровождаемое интенсивным выделением тепла в атмосферу, и больше – на производство других товаров, имеющих индивидуальную и общественную полезность. Изменения в относительных ценах, отражая недостаточную оценку воздуха и воды, помогут облегчить такие изменения на основе новой государственной политики.

В этой работе внимание сконцентрировано на вопросе, который является критическим для достижения глобального соглашения по сокращению эмиссии тепла в атмосферу: как разделить бремя спасения планеты между богатыми и бедными странами? Нет сомнения в том, должна ли быть решена проблема сокращения эмиссии. Важно решить, на кого возложить регулирование сферы действия затрат. Борьба с глобальным потеплением климата – забота всего человечества. Теория использования общественных финансов дает руководство к действию, подсказывая, как достичь необходимого сокращения эмиссии тепла в атмосферу наиболее эффективным путем, как должно быть распределено бремя затрат на эти цели. Ясно, что основная ноша должна быть возложена на преуспевающие развитые страны. Очевидно, что, даже если подойти к решению проблемы с позиции развивающихся стран, полагающих, что допустимые уровни эмиссии тепла в атмосферу в расчете на душу населения должны быть равными, чрезмерно большая часть бремени падет на развивающиеся страны.

Одно из преимуществ соглашения о единой для всех ставке налога (с сохранением в каждой стране доходов от налога) состоит в том, что оно уменьшает сферу перераспределения ответственности за недополученную сумму налога. В действительности же большинство стран против перехода от налогов на труд и сбережения к налогу на углерод, хотя такой переход лишь в незначительной степени может повлиять на уровень благосостояния в этих странах.

ПЭС 8199/30.06.2008

Примечание
1. Вредный эффект возникает по нескольким причинам: а) система патентования изобретений содействует усилению монополизма, который понижает уровни производства продукции и уменьшает мотивацию к инновационной деятельности; б) система патентования изобретений увеличивает затраты на выпуск самой важной продукции на основе прогрессивных инновационных достижений науки и техники; в) система патентования изобретений способствует возникновению высокого риска патентной тяжбы, особенно в случае множественности патентов, когда возникает определенная вероятность того, что любая инновация нарушит границы какой-то интеллектуальной собственности.