Формирование и реализация научной политики – долг и обязанность государства

Статья посвящена вопросу финансирования науки. Обосновывая свое мнение большим количеством цифровых показателей, авторы доказывают, что лишь в руках государства сегодня сосредоточена возможность возрождения российской науки и определения того подобающего ей места, которое должно принадлежать науке одной из ведущих держав мира.

Владимир Арутюнов, Людмила Стрекова
Формирование и реализация научной политики – долг и обязанность государства
"Экономические стратегии", №3-2005, стр. 44-50

Арутюнов Владимир Сергеевич — заведующий лабораторией Института химической физики им. Н.Н. Семенова РАН, д.х.н., профессор. Стрекова Людмила Николаевна — доцент Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева, к.х.н.

За последние годы написаны сотни статей о бедственном положении отечественной науки. Лейтмотив подавляющего большинства – слишком низок уровень финансирования. Это, безусловно, так. Доля затрат на исследования и разработки в ВВП России минимум в три раза ниже, чем в ведущих странах мира, и соответствует в лучшем случае уровню развивающихся стран. Но давайте представим себе, что произошло чудо и уровень государственных затрат на исследования и разработки поднялся более чем в два раза: с нынешних 1,7% до вожделенных 4% расходной части бюджета. Достаточно ли этого, чтобы отечественная наука, со времен развитого социализма сохранившая неизменной свою структуру, снова расцвела и заняла место, подобающее науке одной из ведущих держав мира? И вообще, приведет ли это к каким-либо заметным переменам? Позволим себе усомниться в этом.

Дело ведь не только в уровне финансирования. За годы перестройки и последующей стабилизации российское государство так и не сформировало внятной государственной политики в области науки. Нет нужды обсуждать роль науки в современном обществе и ее стратегическое значение для государства, претендующего на статус державы мирового уровня. Слава богу, прекратились разговоры о "самофинансировании" науки. Научная практика в большинстве случаев не приносит непосредственной экономической выгоды. Государство обязано финансировать науку.

В отношении финансирования государством наука ближе всего к армии, так как в отличие от других социально-культурных областей, в том числе образования, на науку нет и не может быть платежеспособного спроса населения. Так или иначе, большинство научных направлений конца ХХ в. финансировались государством, в том числе в значительной степени с целью создания все более совершенных вооружений. Даже в США, стране с наиболее развитым наукоемким производством, финансирование фундаментальных и большей части прикладных исследований является исключительной обязанностью государства. Именно так к этому относятся и промышленные круги, и законодатели, и американское общество в целом. Частный промышленный капитал, хотя и вкладывает в исследования и разработки вдвое больше средств, чем федеральный бюджет, финансирует в основном уже опытно-конструкторские и внедренческие работы (3).

Совершенно ясно, что современное российское государство не в состоянии финансировать науку, которая досталась ему в наследство от СССР. Реальная доля России в мировом объеме расходов на научные исследования, достигшем в 2000 г. 746 млрд долл., всего 1,4%, что меньше доли Индии и равно доле Бразилии (табл. 1). Безусловно, доля затрат на исследования и разработки в ВВП России непозволительно мала – менее 1%, тогда как в ведущих странах она достигает почти 3% (табл. 2), а в мировом ВВП составляет 1,7%. Объем финансирования по разделу "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" в 2004 г. – 46,2 млрд руб., что в отношении к объему ВВП составит всего 0,3%. В ближайшие годы трудно ожидать кардинального роста государственного бюджета или увеличения в нем доли расходов на науку. Впрочем, и достижение заветных 4% от расходной части бюджета вряд ли решит даже самые насущные проблемы отечественной науки. Россия обладает одним из самых многочисленных в мире контингентов научных работников и в абсолютном выражении, и по отношению к численности населения (табл. 3). Однако ее вклад в мировую научную продукцию за прошедшее с 1993 г. десятилетие составил всего 3,1% (7) и продолжает быстро снижаться. Он отнюдь не пропорционален численности персонала, занятого исследованиями и разработками (866,2 тыс. чел. в 2002 г., в т.ч. непосредственно исследователи – 411,4 тыс. чел.). Неэффективность отечественной науки хорошо видна из сопоставления со странами ЕС, имеющими примерно такую же долю исследователей среди занятого населения. При этом все показатели, характеризующие эффективность разработок (число нобелевских лауреатов, публикаций и патентов, динамика роста инноваций, доля наукоемких технологий и др.), в несколько раз превосходят российские.

Таблица 1. Доля различных стран и регионов в мировых затратах на исследования и разработки в 2000 г. Источник: (2).

Таблица 2. Доля затрат на исследования и разработки в ВВП различных стран и регионов в 2000 г. Источник: (2).

Таблица 3. Число исследователей на миллион жителей в различных странах и регионах в 2000 г. Источник: (2).

Конечно, большую роль в этом играют недопустимо низкие расходы в расчете на одного исследователя (табл. 4). По этому показателю мы уступаем даже африканским странам и превосходим только наших коллег и бывших соотечественников из стран СНГ. Но тем более, учитывая экономические реалии сегодняшнего и завтрашнего дня, необходимо прежде всего четко определить государственные приоритеты в научной сфере и исходя из этого оптимизировать структуру государственного финансирования организаций, выполняющих НИР и НИОКР. Т.е. нужна внятная и эффективная государственная политика в научной сфере, рассчитанная на достаточно длительный период, так как наука весьма инерционна по отношению к усилиям по реформированию ее структур и вложению средств, а ее кадровый потенциал создается даже не годами, а поколениями. Поэтому трудно рассчитывать на быструю отдачу.

Таблица 4. Затраты на исследования и разработки в расчете на одного исследователя в 2000 г., тыс. долл. Источник: (2).

Вопрос о роли государства в управлении научными исследованиями посредством научно-технической политики и финансовых инструментов широко обсуждался еще до Второй мировой войны. Но именно в ходе войны и после ее окончания стало ясно, что само национальное существование может зависеть от научно-технического прогресса, а современные научные исследования требуют таких крупных затрат, что не могут быть выполнены в рамках частной инициативы. В нашу задачу не входит обсуждение системы формирования и реализации научно-технической политики в США (3), хотя анализ возможности приложения в российских условиях выработанных в ее рамках за последние десятилетия чрезвычайно эффективных инструментов был бы весьма полезен. Отметим только, что в США финансирование научных исследований и разработок, выполняемых весьма разнообразным по "ведомственной" принадлежности и социально-финансовому статусу спектром исполнителей, осуществляется через развитую систему, включающую до 26 федеральных агентств, остро соперничающих между собой за долю бюджетного пирога, выделяемого на исследования и разработки. Распределение финансирования между агентствами и внутри агентств по научным направлениям и целевым программам в соответствии с предыдущими итогами их деятельности и тенденциями в мировой науке и экономике является мощным рычагом формирования, реализации и постоянной корректировки государственной научной политики. Ежегодно их бюджет проходит многоступенчатую процедуру обсуждения в палатах конгресса и научно-общественных объединениях. Фактически ни одна крупная исследовательская программа в США не принимается без всестороннего обсуждения и одобрения законодательными органами и руководством страны.

Напротив, специфика сложившейся в последний период отечественной системы финансирования фундаментальных исследований состоит в почти монопольном, централизованном распределении средств через административно неподконтрольную государству самоуправляющуюся организацию – Российскую академию наук, которой государство фактически передоверило формирование и реализацию национальной политики в области фундаментальной науки. Парадоксальность ситуации не только в монополизации финансирования и иерархической структуре управления наукой в эпоху всемирного господства горизонтальных сетевых связей во всех областях. Парадокс в том, что любая негосударственная организация по своей сути и, как правило, уставу обязана действовать в первую очередь в интересах реализации своих уставных целей и своих членов. И только затем в интересах государства и остальных граждан, причем так, как она их понимает.

Сегодня РАН фактически выполняет функции министерства, управляющего финансированием научных исследований и разработок, распределяя примерно треть всех государственных расходов на эти цели. Такая ситуация уникальна и более нигде в мире не практикуется. Ведь управление финансами и проведение научных исследований – это принципиально различные виды деятельности, требующие совершенно разных структурных форм, квалификации и навыков персонала, талантов и даже образа мышления сотрудников. Во всем мире государственную политику в области науки и ее финансирование проводят в интересах государства государственные органы, а национальные академии наук являются в первую очередь собранием наиболее авторитетных ученых, выполняющих по заказу государственных органов экспертную оценку проектов и участвующих в их научной реализации. Такая система взаимоотношений государства и элиты научного сообщества представляется более естественной и разумной. Ведь еще ни одно государство не рискнуло доверить выполнение своих жизненно важных функций общественным организациям, хотя их экспертное мнение, безусловно, должно постоянно приниматься во внимание.

Так же нелепа ситуация, при которой финансирование работ, их выполнение и экспертиза полученных результатов осуществляется одной и той же организацией, т.е. фактически одними и теми же людьми. Как показывает исторический опыт, даже при самых высоких моральных качествах участников такая система неработоспособна. Учитывающий особенности человеческой психологии принцип разделения законодательной, исполнительной и контролирующей функций является краеугольным камнем современной демократии. И хотя даже это не гарантирует абсолютной справедливости, ничего лучшего человечество пока не придумало.

Созданная Петром I как государственное учреждение, Академия наук сыграла огромную организационную роль в российской науке. На протяжении всей своей истории она совмещала функции собрания выдающихся отечественных ученых и государственного органа. Несмотря на известные академические свободы, Академия достаточно жестко управлялась государством, особенно в социалистическую эпоху, поэтому вопрос о ее формальном статусе в государственной системе был не более чем риторическим. Но в 1990-х гг., когда государство потеряло интерес ко многим своим прямым функциям и обязанностям, Академия оказалась основным, если не единственным органом государственного финансирования науки. На фоне стремительного упадка научной деятельности в стране и потери интереса к науке со стороны и государства, и общества, а также в результате общего развития демократии реальная самостоятельность Академии значительно повысилась. Впервые Академия действительно стала независимой самоуправляющейся организацией. Одновременно возросло ее значение как финансирующего науку органа, и, соответственно, "финансовая" составляющая в ее деятельности стала все более доминировать. Такая функциональная эволюция от научного учреждения и сообщества ученых к финансово-административному органу не могла не отразиться на самой Академии – в ней постоянно повышается роль и доля специалистов по управлению финансами и менеджменту.
Этот процесс был обусловлен той функцией по спасению российской науки от полного финансового краха, которая легла на плечи Академии, тем более что тенденция к усилению роли профессиональных менеджеров в управлении наукой наблюдается уже давно и повсеместно. Ее положительную сторону отмечал еще П.Л. Капица, призывая всячески поддерживать и направленно готовить такого рода специалистов (5), чтобы управлением финансовыми и материальными потоками занимались специалисты именно в данной области, а не сами профессиональные ученые.

В сложившейся ситуации приход в Академию людей, тяготеющих к управленческой и финансовой работе, естествен и закономерен.

И коль скоро именно такая деятельность – финансовая и организационная – превратилась в основную для Академии, закономерно постоянное усиление их роли в руководстве. Когда же критерием "академичности" стали не только научные заслуги, но и успешная менеджерская деятельность, к престижным пока еще в обществе научным и академическим званиям потянулись финансово-управленческие кадры и из других отраслей и государственных структур. В результате возник интересный феномен национальной психологии: "В общественном сознании все более смещается представление о национальной элите. В нем все более явственно проступает должностной аспект в ущерб социокультурному. <…> Как никогда прежде, представители законодательной и исполнительной власти проявляют озабоченность в приобретении формальных признаков своей принадлежности к национальной элите, в частности в получении научных степеней, ученых и академических, а также всякого рода почетных званий" (10). Уже даже неприлично иронизировать по поводу несоответствия доли людей, облеченных научными и академическими званиями, в политическом истеблишменте страны практическим результатам их деятельности.

Но растворение еще существующей научной элиты страны среди людей, к этой элите не относящихся, а часто и просто подмена этой элиты различными функционерами есть один из наиболее эффективных способов ее фактического уничтожения. А доминирование администраторов в самом научном сообществе – симптом явной бюрократизации науки.

В свое время диагноз этой болезни поставил известный специалист по административным системам Н. Паркинсон, определив, что если в бюрократической системе администраторов ценят и материально поощряют выше творцов, то это явный признак далеко зашедшей "болезни Паркинсона". Он рекомендовал в этом случае радикальные меры.

Надежды на то, что проблемы научной политики России можно решить путем внутренней реорганизации Академии, вряд ли имеют под собой серьезное основание. Еще ни одной бюрократической системе не удавалось "самореорганизоваться" во что-то принципиально иное. Как правило, такие реорганизации ограничиваются переименованиями, перестановками, слияниями и разделениями и только усиливают степень бюрократизации. Не решит проблемы эффективного развития науки и эволюция Академии в административно-управленческий орган. Во-первых, подобный исторический прецедент уже был, и, как можно заключить из интересного сопоставительного анализа развития науки на Западе и на Востоке (9), для прекращения научно-технического прогресса в Китае в XVII в. достаточно было включить ученых в состав государственной бюрократии. Во-вторых, современная наука – это бизнес, в котором отдельные группы ученых соперничают за получение финансирования. И совмещение функций администраторов и исполнителей неизбежно приводит к расцвету клановости и подавлению научных соперников административными и финансовыми методами.

Нынешние дебаты в прессе вокруг Академии оставляют впечатление, что дебатирующие стороны больше озабочены собственностью Академии, чем собственно Академией и состоянием отечественной науки. Ведь главное все-таки – не структура Академии или ее состав, а несоответствие ее статуса и функций, которые она пытается выполнять, потому что разработка научной политики и управление процессом ее реализации является важнейшей государственной функцией. Как утверждают апологеты постиндустриального общества, нет стран слаборазвитых, есть страны слабоуправляемые. Отсутствие государственной научной политики показывает, что пока Россия тоже относится к их числу.

Поэтому на данном этапе вопрос об объеме государственного финансирования науки в России далеко не главный. До тех пор пока не выработана научная политика и не созданы механизмы ее реализации, увеличение финансирования с точки зрения самой науки бессмысленно, а с точки зрения государства – неоправданная растрата средств. В подтверждение сошлемся на вывод известного отечественного науковеда А.И. Яблонского, что "научная результативность, являясь функцией от капиталовложений и организации науки, пропорциональна лишь логарифму от ассигнований, но прямо пропорциональна степени организации науки" (12).

Слабые попытки реализации государственной научной политики можно усмотреть в деятельности государственных научных и инновационных фондов. Хотя их появление стало в определенном смысле эпохальным событием для российского научного сообщества, в целом они не оправдали тех ожиданий, которые с ними связывали. Во-первых, доля распределяемых ими средств в общем объеме финансирования научных исследований недопустимо мала, всего несколько процентов. А во-вторых, главный недостаток, например, РФФИ не в структуре, уставе или формах деятельности, а в том, что он – единственный и не имеющий конкурентов государственный фонд, финансирующий фундаментальные научные исследования в области естественных наук. В этих условиях неизбежны проявления клановости или попытки поставить деятельность фонда под контроль определенных групп. Фондов должно быть много! И, поскольку деньги на проведение научных исследований, по крайней мере в области естественных наук, дает общество в лице исполнительной власти, т.е. государства, основные финансирующие науку организации не могут не быть государственными учреждениями.

На фоне стагнации науки неудивительно недопустимо медленное развитие инновационных процессов в России. Симптоматичны и предлагаемые для их оживления рецепты. Например, до сих пор усилия РАН сводятся в основном к тому, чтобы взять инновационный процесс в ее учреждениях под свой контроль, создав систему тотального "учета и контроля" интеллектуальной собственности, создаваемой ее сотрудниками. Ставка делается на несколько крупных инновационных центров и координацию их деятельности, т.е. опять на централизованное руководство инновационной деятельностью, только с заменой бывшего монопольного владельца интеллектуальной собственности – государства – другим, ведомственным собственником. Но успех инновационной деятельности в западных странах состоял именно в том, что собственником становился создатель инновационного продукта, который далее мог персонально работать с любым из десятков тысяч потенциальных инвесторов. Десятилетия отечественной и мировой практики показали, что научной и инновационной деятельностью, как и любым творческим процессом, нельзя руководить. Нужно не организовывать научную и инвестиционную деятельность, а создавать для них условия: законодательные, налоговые, структурные, технические.

Именно такая политика обеспечила небывалый прогресс в области инновационной деятельности в США даже по сравнению с Западной Европой. За два десятилетия была организована эффективная система финансовой поддержки нововведений. Основанная на государственных приоритетах и регулировании, а также материальной заинтересованности частного сектора, эта система обеспечивает непрерывность цикла: исследования – разработки – внедрение. Суть системы в том, что государство не стремится взять под контроль или предъявить свои права на разработки, даже выполненные при его прямом финансовом участии. Все права остаются за разработчиками, а государство получает в итоге громадную прибыль в виде налогов от их активной хозяйственной деятельности, вовлекающей в оборот огромные средства частных инвесторов. Уже в 1997 г. в США действовало около 250 тыс. неформальных инвесторов, предоставивших инвестиции 30 тыс. малых предприятий.

Исторический анализ показывает огромный потенциал частной инициативы. Из 60 важнейших изобретений, выполненных в период с 1880 по 1961 г., более половины были осуществлены независимыми изобретателями. Все возникшие в начале ХХ в. новые отрасли начали свой жизненный путь с мелких пионерских фирм. На каждый вложенный в НИОКР доллар фирмы с численностью до 100 человек "выбрасывают" на рынок в 4 раза больше нововведений, чем компании с числом сотрудников более 100 человек. Сроки разработки инноваций в мелких структурах составляют в среднем 2,2 года против более 4 лет в крупных (11).

Отечественная же политика в области интеллектуальной собственности и инвестиций, вопреки всем декларациям, пока не способствует расцвету инновационной деятельности. Поэтому позиции России на технологических рынках ведущих индустриальных стран весьма скромны: несмотря на настойчивые уверения в "громадном интеллектуальном потенциале", ее доля в общем количестве патентных заявок, поданных иностранными заявителями в государствах ОЭСР, не превышает 0,5%, а в числе патентов, выданных Европейским патентным ведомством и патентным ведомством США, составляет соответственно 0,7 и 0,25%. Из-за неадекватности законодательства реальной ситуации отечественный частный капитал игнорирует экономику знаний. А экспорт отечественных технологий в 1999 г. оценивался всего в 67,4 млн долл., многократно уступая уровню ведущих индустриальных стран (от 1,8 млрд долл. во Франции до 32,8 млрд долл. в США; 4).

Пока же под разговоры о будущем отечественной науки происходит не только количественный, но и качественный регресс, меняется ее место и роль в мировом научном сообществе. Из творцов передовых идей еще остающиеся в стране ученые постепенно превращаются в обслуживающий персонал мировой науки. Вот симптоматичный материал: "Москва – химический сервисный узел" (1). Более тысячи наиболее квалифицированных и талантливых московских химиков работают по заказам зарубежных фармацевтических фирм, за умеренную по западным, но вполне приличную по российским меркам плату синтезируя химические соединения и изучая их свойства. Разумеется, основная прибыль, научная слава от разработанных лекарственных препаратов, а главное, потенциал для дальнейшего научного прогресса в этой области остаются за заказчиком. Точно так же изменился характер международного сотрудничества российских ученых в области информационно-компьютерных технологий: "В рамках международного научного сотрудничества в 1998 г. отечественные ученые, имевшие много идей и мало достаточно мощных компьютеров, ставили и решали на зарубежных компьютерах свои (или совместные) задачи, используя фактически только технологический ресурс иностранных компьютеров. В 2001-2002 гг. доминирующий вид работы стал иным: по системе GRID зарубежные ученые шлют российским коллегам необработанные данные своих экспериментов для их компьютерной обработки. Разница как будто небольшая – рассчитывать свои задачи на чужих компьютерах или чужие данные на своих компьютерах, но в этой "мелочи" отразилось превращение российской науки из центральной в периферийную. "Центр" всегда оставляет за собой творческую функцию генерирования новых идей и исследований, передавая "периферии" рутинные функции, исполнение которых хотя и требует достаточно высокой научной квалификации, но все же представляет собой не столько научное исследование, сколько научный сервис" (8).

Нельзя сказать, чтобы руководство страны было не в курсе реальной ситуации. Еще в 2001 г. на встрече с членами Президиума РАН Президент РФ В.В. Путин отмечал, что именно из-за отсутствия научного менеджмента Россия теряет научные кадры и уникальные наработки. Он подчеркивал, что пора переходить от так называемого базового, целевого к конкурсному планированию и финансированию науки, менять экономику институтов РАН, создавать гибкие и мобильные научные коллективы, увеличивая долю фондов в финансировании исследований, поощряя тех, кто способен эффективно использовать ресурсы и успешно конкурировать на мировом рынке идей, высокотехнологичных товаров. Но за прошедшие годы ни государством, ни Академией не были сделаны необходимые шаги для реального изменения ситуации.

Отсутствие изменений порождает либо апатию, либо крайний радикализм. Мнение о неизбежности "полной разборки <…> системы отечественной организации науки", видимо, излишне радикально, но "обоснование новых форм организации научной деятельности, альтернативных традиционным, сложившимся в условиях индустриальной эпохи", сейчас действительно жизненно необходимо. Однако в современных условиях нельзя рассчитывать на то, что "самоорганизация научного сообщества" действительно явится "единственно приемлемым и наиболее эффективным путем преодоления переживаемых российской наукой затруднений" (6). Без пристального внимания со стороны государства российская наука обречена на роль периферийной.

Литература
1. Chem. Eng. News, May 31, 2004. Р. 13.
2. Westholm G., Tchatchoua B., Tindemans P. Measuring progress towards knowledge societies. A World of Science. 2004. V. 2. No. 1. P. 2-6.
3. Арутюнов В.С., Стрекова Л.Н. Социологические основы научной деятельности. М.: Наука. 2003. – 299 с.
4. Бромберг Г.В. Российский вариант экономики знаний. Науковедение. 2003. № 2. С. 8-37.
5. Капица П.Л. Будущее науки. Наука о науке: Сб.: Под ред. В.Н. Столетова. – М.: Прогресс, 1966. – 424 с.
6. Козлов Б.И. Политическое науковедение. Науковедение. 2003. № 3. С. 76-89.
7. Маршакова-Шайкевич И.В. Исследовательская активность стран мира в конце ХХ в. Вопросы философии. 2002. № 12. С. 64-74.
8. Мирская Е.З. Современные информационно-коммуникационные технологии как средство модернизации отечественной науки. Науковедение. 2003. № 3. С. 90-104.
9. Нидам Дж. Общество и наука на Востоке и на Западе. Наука о науке: Сб.: Под. ред. В.Н. Столетова. – М.: Прогресс, 1966. – 424 с.
10. Попович А.С. Бюрократизация общества и научной жизни как фактор торможения инновационного развития. Науковедение. 2003. № 4. С. 79-96.
11. Шульгина И.В. Инновации: от идеи до ее воплощения. Науковедение. 2002. № 1. С. 36-49.
12. Яблонский А.И. Математические модели в исследовании науки. М.: Наука. 1986. С. 207.