Договор — рычаг реформы

Автор обращает внимание на то, что невозможно ожидать качественного управления многоквартирными домами без правильно составленного договора, эффективно защищающего права и законные интересы собственников жилой недвижимости. Анализируются недостатки Жилищного кодекса РФ, который не относит услуги управления домами к одному из видов профессиональной деятельности. Даются предложения по некоторым существенным условиям, которые следует включать в публичный договор управления.

Андрей Широков
Договор – рычаг реформы
"Экономические стратегии", №03-2008, стр. 108-113

Широков Андрей Вячеславович — заведующий кафедрой управления городской инфраструктурой и недвижимостью Московского института государственного и корпоративного управления, к.ю.н.

Введение

В российском обществе уже в течение многих лет ведется обсуждение проблем реформирования некоего жилищно-коммунального хозяйства, которого сегодня в стране формально (после принятия в 1991 г. Закона "О приватизации жилищного фонда в РФ") уже нет – в коммунальной сфере городского хозяйства и в жилищной сфере присутствуют различные виды собственности. Соответственно, для разных видов собственности на разные виды имущества должны использоваться принципиально различные системы и методы управления. При появлении различных видов собственности важнейшей задачей становится организация договорных отношений между собственниками общего имущества в многоквартирных домах и компаниями, которые выбираются для управления этим имуществом по договору с собственниками. В настоящее время основная часть организаций коммунального комплекса неэффективна, многие многоквартирные дома ветшают или признаются аварийными. Причины этого – привычка вступать в отношения, не заключая договора (например, между органами МСУ и унитарными предприятиями), несовершенство условий многих необходимых договоров, нечеткость ряда законодательных норм и зачастую отсутствие санкций за нарушение таких норм.

Муниципальное или государственное (как в Москве и Санкт-Петербурге) имущество, переданное в хозяйственное ведение унитарным предприятиям в коммунальной сфере (инженерная инфраструктура городов и населенных мест), как правило, не подлежит приватизации. Для эффективного их функционирования требуется в первую очередь реструктуризация сложившейся системы унитарных предприятий путем разделения монопольных и конкурентных видов деятельности – разделения, во многом аналогичного тому, которое проводится сейчас в российской электроэнергетике. При этом важная роль отводится государственно-частному партнерству при управлении имуществом, остающимся в собственности органов местного самоуправления. Сегодня уже всем понятно, что без организации такого партнерства невозможно выполнение органами публичной власти многих из тех функций, которые закреплены законами. Но подобное партнерство станет реальным тогда и только тогда, когда появится в нашем обществе культура построения отношений между партнерами (органами власти и бизнесом) на основе договоров, детально регламентирующих все аспекты этих отношений.

Задолженность по капитальному ремонту

Государственно-частное партнерство, о котором сейчас много говорят, может привести к привлечению внебюджетных финансовых ресурсов для восстановления коммунальных инженерных систем после многих лет их варварской эксплуатации – без замены изношенного оборудования и сетей, без введения в эксплуатацию новых мощностей, без финансируемых планов развития, при тарифах, регулируемых внеэкономическими методами. Проблем реформирования управления для повышения экономической и технической эффективности инженерных систем очень много, но ниже рассматриваются не эти проблемы, а лишь не менее актуальные проблемы в сфере управления многоквартирными домами. Состояние таких домов в среднем по стране в последние годы ухудшилось настолько, что многие собственники будут, возможно, доживать свой век в почти развалившемся жилье, а будущим поколениям граждан России придется строить его заново.

Сегодня администрациям городов и специалистам городского хозяйства следует понять, что новый Жилищный кодекс РФ практически полностью лишил органы государственного и муниципального управления обязанностей и прав по управлению жилищным фондом. Анализ статей Жилищного кодекса РФ показывает, что законодатель принял единственно правильное решение – государство должно быть отстранено от непосредственного управления жилыми зданиями. Теперь применительно к основной части жилищного фонда это управление является совместной обязанностью всех собственников помещений (жилых и нежилых) в многоквартирных зданиях. При этом любой из указанных органов управления является лишь одним из многих собственников, как правило – миноритарным, которому в среднем по всему жилищному фонду принадлежит лишь около 25-30% общей площади помещений жилых зданий и, следовательно, не более 30% голосов при решении любых вопросов управления жилыми зданиями. И было бы очень хорошо, если бы эти все же достаточно крупные собственники помещений четко понимали уровень своей ответственности (в первую очередь – финансовой) при выполнении решений общих собраний собственников помещений в каждом конкретном многоквартирном доме.

К сожалению, государство в течение ряда лет уходило от решения задач управления жилищным фондом "по-английски" – не прощаясь и не выполняя полностью своих обязательств по несению "бремени содержания имущества" (ГК РФ, ст. 210), которым оно владело и управляло ранее. Отдельные попытки принять решение о признании ответственности органов публичной власти за техническое состояние домов не приводили к позитивным результатам, а сегодня такие решения уже полностью игнорируются. Так, например, в 1998 г. Московской городской думой было принято постановление № 48 "Об утверждении программы первоочередных мероприятий по развитию реформы жилищно-коммунального хозяйства города Москвы", в котором (п. 3.2) было признано необходимым "законодательно определить понятия капитального и других видов ремонта. Ввести понятие задолженности города Москвы по финансированию капитального ремонта. Зафиксировать обязательства города Москвы по погашению этой задолженности". Однако за прошедшие годы это верное решение так и не было выполнено, никаких договоров или обязательств перед новыми собственниками квартир не было формально введено. В настоящее время позиция публичной власти формулируется иначе – теперь признаются лишь обязательства по софинансированию капитального ремонта домов за счет средств бюджетов всех уровней и самих граждан-собственников жилья. Принятый в 2007 г. Закон 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" устанавливает целый набор условий, при выполнении которых для регионов и городов станет возможным получение средств федерального бюджета для капитального ремонта домов и переселения людей из аварийного жилья. Интересно, однако, то, что если эти условия не будут по тем или иным причинам выполнены, то "наказаны" за это будут не нерадивые чиновники, а граждане, дома которых не увидят столь необходимого капитального ремонта.

Пора начинать реформу

Нужно продолжать реформу, а вернее – начинать ее, с четкого законодательного определения ответственности бывшего собственника (СССР) и его правопреемника (Российской Федерации) за состояние жилищного фонда, переданного в последние годы (после принятия Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации") в собственность граждан. Без введения такой ответственности задача восстановления имущества в жилищной сфере практически неразрешима. И разговор идет именно о восстановлении, так как для жилых зданий не устанавливалась ранее (и не установлена в настоящее время) обязанность собственника накапливать амортизационные отчисления с целью своевременного восстановления имущества. К сожалению, этот принципиальный вопрос не был решен при введении в действие Жилищного кодекса РФ, а в его ст. 165 (ч. 2) установлено лишь, что органы местного самоуправления "могут (но не обязаны!) предоставлять управляющим организациям… бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов". В этих условиях не приходится ожидать, что новые собственники жилищного фонда смогут в обозримые сроки найти (привлечь) финансирование для того, например, чтобы провести энергосберегающую санацию инженерного оборудования зданий.

В значительной мере текущее состояние жилищного фонда, большие потери тепла и воды в жилых многоквартирных зданиях связаны с тем, что их эксплуатация осуществляется в основном неэффективными унитарными муниципальными предприятиями (ДЕЗ, ДЭЗ, ЖЭУ и пр.), не имеющими ни достаточного финансирования, ни стимулов для повышения эффективности. Положение, в принципе, должно измениться – Жилищный кодекс РФ содержит теперь специальный раздел, регламентирующий управление многоквартирными домами (раздел VIII). Здесь установлено, что порядок управления (именно управления, т.е. функции существенно более значимой и сложной, чем просто обеспечение "надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме"; ст. 161, ч. 1) определяется общим собранием всех собственников помещений (жилых и нежилых) в доме (1). Не анализируя порядок проведения таких собраний, роль органов местного самоуправления при определении порядка управления тем или иным многоквартирным домом, другие важнейшие моменты Жилищного кодекса РФ, остановимся лишь на некоторых принципиальных его нормах, которые сформулированы так, что не позволяют рассчитывать на появление в ближайшее время новых эффективных управляющих организаций в жилищной сфере, на решение такой важнейшей проблемы, как энергосбережение в жилых зданиях.

В результате принятия Закона РФ № 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" возникла возможность существования в одном жилом многоквартирном здании помещений, принадлежащих различным собственникам – органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам. Это существенно изменило юридические основы эксплуатации жилых зданий, которая ранее обеспечивалась органами управления, образованными исполнительными комитетами местных советов. Однако Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (ст. 24) не внес в практику управления жилыми зданиями принципиальных изменений и сохранил возможность заключения договоров услуг по содержанию и ремонту (но не по управлению!) жилищных фондов "местной администрацией, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, как правило на конкурсной основе, с привлечением предприятий и организаций любых форм собственности". Эта норма закрепляла обязанность и право на продолжение обслуживания жилых многоквартирных домов за организациями, ранее выполнявшими подобные функции, аналогично тому как Закон "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (ст. 24) установил, что "обслуживание и ремонт жилого дома в целом осуществляется жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями или их правопреемниками, обслуживающими этот дом до начала приватизации". При этом важно отметить, что в указанных выше законах отсутствовало понятие "управление" жилыми многоквартирными домами, а все нормы относились к понятиям "обслуживание", "ремонт".

К сожалению, и Жилищный кодекс РФ не делает сейчас четких различий между понятиями "управление" и "обеспечение эксплуатации", не определяет основных целей управления (2), хотя определяет основные формы управления многоквартирными домами, точнее – только имуществом, находящимся в общей долевой собственности всех собственников помещений (энергорасточительные инженерные системы зданий входят в состав такого имущества).

Одним из последствий этой ошибки, допущенной в Жилищном кодексе РФ, следует считать трагические ситуации в начале 2008 г. – взрывы газа в жилых помещениях, так как газовое оборудование (плиты, водонагреватели) не входит теперь в состав общего имущества собственников помещений. Это значит, что его обслуживание и восстановление не является обязанностью управляющего домом, соответствующие необходимые затраты не включаются в состав платежей за содержание и ремонт общего имущества. Сами собственники квартир и всего внутриквартирного оборудования несут теперь полную ответственность за техническое состояние этого имущества, за его безопасную эксплуатацию. При этом, однако, продолжает действовать норма Гражданского кодекса РФ (ст. 543-2), который относит газоснабжение к категории услуг энергоснабжения и требует, чтобы "в случае, когда абонентом… является гражданин…обязанность обеспечивать надлежащее техническое состояние и безопасность энергетических сетей, а также приборов учета…" исполнялась не гражданином, а поставщиком соответствующего энергоресурса. Это очевидно, так как невозможно требовать от каждого гражданина необходимых технических знаний, своевременной замены оборудования.

Что такое "управление многоквартирным домом"

В связи с тем что цели управления законодательно не определены, следует ожидать больших препятствий при организации одного из видов экономической деятельности – управления жилой недвижимостью, предусмотренного, в принципе, Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД, код деятельности – 70.32.1, Управление эксплуатацией жилого фонда). Поскольку не определены цели управления (как, например, повышение ликвидности и стоимости жилой недвижимости), то договоры управления, предлагаемые собственникам управляющими компаниями или местными администрациями, имеют сегодня массу недостатков, они не защищают эффективно права и законные интересы собственников.

Существенным недостатком является и то, что управление жилыми многоквартирными зданиями по нормам Жилищного кодекса РФ не является профессиональной деятельностью. Следовательно, претендовать на право заключения договора управления (ст. 162) может любая организация или частный предприниматель. При этом органы местного самоуправления должны "обеспечивать равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм" (ст. 165, ч. 1, п. 1). Учитывая, что на рынке присутствует в настоящее время очень небольшое число организаций, имеющих опыт эффективного управления жилой недвижимостью, можно ожидать достаточно большого числа случаев появления недобросовестных управляющих, формально соответствующих требованиям Жилищного кодекса РФ. В этих условиях для домовладельцев были бы весьма полезны "Правила управления жилой недвижимостью", публичные договоры управления, содержащие обязательные для сторон условия, однако Жилищный кодекс РФ не предусмотрел утверждения такого нормативного акта Правительством РФ.

Отсутствие в Жилищном кодексе РФ четкого определения понятия "управление многоквартирным домом" приводит к тому, что под управлением понимается в основном надлежащее содержание и ремонт общего имущества, а также предоставление коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений. Некоторые скрытые пока возможности расширения и конкретизации функций управления заключены в обязанности управляющего по заданию собственников помещений, органов управления товарищества собственников жилья, жилищного или иного кооператива "осуществлять иную, направленную на достижение целей управления многоквартирным домом, деятельность". Это положение позволит, вероятно, в договорах управления устанавливать отдельную плату за управление (3) в зависимости от эффективности управления (например, заданного собственниками помещений снижения потребления коммунальных ресурсов в доме), предусматривать обязанности управляющего по разработке стратегии и программы управления многоквартирным домом, по коммерческому использованию недвижимости (всех нежилых и жилых помещений в доме), по организации (в том числе по финансированию) энергосберегающей санации инженерного оборудования и капитального ремонта дома. Если цели управления будут определены сторонами договора достаточно широко, то это приведет к необходимости получения лицензий на некоторые виды деятельности управляющего, т.е. потребует профессиональной деятельности управляющего (например, для исполнения функций заказчика работ по строительству на земельном участке, входящем в состав общего имущества в многоквартирном доме). Сегодня Жилищный кодекс РФ, к сожалению, не относит управление к профессиональным видам деятельности, требующим подтверждения квалификации исполнителей этой деятельности ни в форме лицензий, ни в форме свидетельств о квалификации сотрудников управляющей организации, ни в форме участия в созданных в соответствии с законом саморегулируемых организациях, объединяющих различных управляющих. Это формирует условия для того, чтобы еще долгое время сохранялась возможность управления домами различными структурами, сменившими вывески (вместо МУПов ставшими ОАО или ООО), но сохраняющими привычные неэффективные формы и методы управления.

Существенные условия договора управления

Гражданский кодекс РФ предполагает существование особого вида договоров – публичных договоров (ст. 426), т.е. договоров, для которых только Правительство РФ имеет право (ст. 426, ч. 4) "издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров" (4). Но, к сожалению, договоры управления жилыми домами не отнесены Жилищным кодексом РФ к категории публичных, поэтому многие существенные условия таких договоров остаются сегодня не установленными. Так, например, к существенным условиям договоров управления следовало бы отнести положение об обеспечении обязательств управляющего по договору в форме залога или банковской гарантии (5). Существенным условием договора должен стать и порядок определения платы за управление (а не только за содержание или коммунальные услуги) в зависимости от эффективности управления, что весьма существенно в условиях, когда потребление различных энергоресурсов в российских многоквартирных зданиях в 2-3 раза превышает потребление в зарубежных странах с аналогичными климатическими условиями.
Еще одним недостатком Жилищного кодекса РФ является то, что при его введении не раскрыто содержание деятельности, осуществляемой при предоставлении коммунальных услуг, а состав таких услуг определен закрытым для расширения списком (прежний Жилищный кодекс РСФСР содержал более разумную норму – список коммунальных услуг, содержавшийся в нем, был открыт и, следовательно, допускалось расширение перечня услуг). Это не позволяет четко разделить понятия "коммунальные услуги" и "энергоснабжение" (6). При этом забывается, что Федеральный закон 35-ФЗ "Об электроэнергетике" четко устанавливает (ст. 39) необходимость раздельного указания в счетах на оплату гражданами электричества стоимости энергии и "стоимости иных услуг, оказание которых является неотъемлемой частью процесса поставки электрической энергии потребителям". Принцип аналогии законов, предлагаемый Жилищным кодексом РФ, заставляет и для других видов энергоснабжения (коммунальных услуг?) ввести аналогичные нормы. Это принципиальное положение, так как только в этом случае будут легализованы услуги энергосервиса, услуги биллинга (7) и некоторые другие. Эти услуги там, где они фактически предоставляются, также должны относиться к категории коммунальных услуг, и на них также должны распространяться все установленные законодательством положения о предоставлении льгот по оплате коммунальных услуг и жилищных субсидий малоимущим гражданам. Однако такая реструктуризация процессов энергоснабжения ведет к значительному увеличению числа новых договоров – договоров между всеми исполнителями отдельных составляющих процесса энергоснабжения.

Только в случае реструктуризации процессов, появления новых видов услуг, разработки существенных условий всех новых договоров можно будет рассчитывать на энергосбережение, на эффективное использование в жилых домах счетчиков количества энергоресурсов. В этом случае реально заработают, например, те сотни тысяч счетчиков холодной и горячей воды, которые уже установлены при строительстве новых многоквартирных домов, но во многих случаях не используются при оплате населением коммунальных услуг.

Заключение

Введение в действие Жилищного кодекса РФ – важнейший этап реформирования экономики страны. Сегодня задача состоит в том, чтобы четко определить ставшие явными недостатки этого закона, предложить поправки, обеспечивающие его реальное использование на практике. Надо четко определить, что основная цель реформирования состоит в переходе к договорным отношениям на всех этапах производства/генерации всех видов коммунальных ресурсов, их транспорта по сетям, дополнительных переделов (изменения при необходимости качества ресурсов – повышения/понижения давления воды или напряжения в электрических сетях, температуры теплоносителя), поставки ресурсов в жилые дома, другие здания и сооружения для преобразования ресурсов в коммунальные услуги, предоставляемые для использования в жилых и нежилых помещениях. Именно определение условий всех необходимых договоров, с тем чтобы они эффективно защищали права и законные интересы потребителей коммунальных ресурсов и услуг, является сегодня задачей правоведов и законодателей. Только появление приемлемых для поставщиков ресурсов, управляющих домами и потребителей договоров, в которых будут четко определены формы и размеры ответственности всех сторон договоров, позволит начать изменение отношений по управлению жилой недвижимостью. Иначе российское общество будет бессильно наблюдать за бессмысленными потерями энергоресурсов в многоквартирных домах, за неизбежным при этом постоянным ростом платежей.

ПЭС 7293/14.12.2007

Примечания
1. По сути, это же было установлено и нормами Гражданского кодекса РФ (ст. 247, ч. 1), введенного в действие еще в 1995 г. Однако граждане так и не объединились для повсеместного выполнения этого порядка.
2. С "обеспечением эксплуатации" проблем не возникает – должно обеспечиваться соответствие порядка и качества эксплуатации установленным техническим нормативам.
3. Жилищный кодекс РФ предусматривает (ст. 154, ч. 2, п. 1), что плата за управление является частью "платы за содержание и ремонт жилого помещения", хотя, по сути, должно быть наоборот.
4. Именно к категории публичных договоров Гражданский кодекс РФ относит договоры энергоснабжения, но, к сожалению, Правительство РФ в течение многих лет не может воспользоваться предоставленным законодателем правом и утвердить договоры энергоснабжения, защищающие права потребителей энергоресурсов от монопольных интересов поставщиков энергоресурсов.
5. Теперь такое требование установлено Постановлением Правительства РФ от 6.02.06 №75 "О порядке проведения ОМС открытого конкурса по отбору управляющей организации…", но почему-то только для тех управляющих, которые участвуют в конкурсах, проводимых ОМС.
6. Автор рекомендует читателю самостоятельно определить, к категории каких договоров следует отнести, например, договор на отопление многоквартирного дома – является ли этот договор договором на предоставление коммунальных услуг или это договор энергоснабжения.
7. Биллинг – подготовка счетов для оплаты энергоресурсов (коммунальных услуг) по данным установленных и обслуживаемых биллинговой компанией счетчиков энергоресурсов (электричества, тепла, воды и пр.); деятельность биллинговых компаний является конкурентным видом деятельности, и, очевидно, созданные в городах страны ЕРКЦ, ЕИРЦ и пр., существующие как унитарные предприятия или даже как государственные учреждения, должны быть соответствующим образом реформированы.