Центробежный баланс

Ни для кого не секрет, что сегодня стране необходима новая государственная региональная политика, направленная на пространственное развитие, адекватное существующей социально-экономической и политической ситуации не только в стране, но и в глобальном мире. Основные направления совершенствования законодательства РФ в целях обеспечения социально-экономического развития российских регионов комментирует в интервью специальному корреспонденту «ЭС» Ларисе Полковниковой первый заместитель председателя Комитета Государственной думы по делам Федерации и региональной политики Галина Сергеевна Изотова.

Галина Изотова
Центробежный баланс
"Экономические стратегии", №07-2008, стр. 122-126

Ни для кого не секрет, что сегодня стране необходима новая государственная региональная политика, направленная на пространственное развитие, адекватное существующей социально-экономической и политической ситуации не только в стране, но и в глобальном мире. Основные направления совершенствования законодательства РФ в целях обеспечения социально-экономического развития российских регионов комментирует в интервью специальному корреспонденту "ЭС" Ларисе Полковниковой первый заместитель председателя Комитета Государственной думы по делам Федерации и региональной политики Галина Сергеевна Изотова.

Насколько остро в современной России стоит проблема развития регионов?

В России претерпела изменения сама парадигма развития территорий. Особенность момента заключается в том, что национальный хозяйственный комплекс утрачивает внутреннюю сбалансированность как совокупность взаимодополняющих отраслей и производств. В силу этого прежние экономические регионы России обретают новую конфигурацию в пространстве глобальных потоков финансов, товаров, рабочей силы, технологий и информации. С этого момента статус российских территорий в данной системе глобальных обменов определяется их геоэкономическим влиянием.

Возникают новые требования к системам управления региональным развитием. Стратегии регионального развития, разрабатываемые как на уровне регионов, так и на уровне федерального центра должны выйти на уровень открытых рынков, а не внутрирегиональных мероприятий.

В программах социально-экономического развития регионов должна быть введена обязательная оценка уровня и качества пространственного развития данного региона и его положения в пределах федерального округа, страны в целом и для всех приграничных субъектов Федерации. На уровне субъектов Федерации это выражается в том, что зона управления органов государственной власти постоянно сокращается: границы рынков больше не совпадают с административными границами, экономическая активность наиболее крупных хозяйствующих субъектов в современных условиях не может эффективно регулироваться региональными властями.

В настоящее время создается целостная нормативно-правовая база для осуществления региональной политики, разграничения полномочий, бюджетного устройства страны, территориального планирования, механизмов стимулирования эффективной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Наряду с успехами, видимо, есть и вопросы, которые еще необходимо решать? Могли бы Вы их обозначить?

До сих пор сказывается отсутствие единой общефедеральной системы целей развития государства и стимулирования реализации экономического потенциала субъектов РФ. Законодательно не определены: понятийный аппарат регионального и территориального развития, процедура применения федеральных целевых программ, Инвестиционного фонда, функционирования особых экономических зон, венчурного финансирования. Отсутствие четких приоритетов порождает дефицит должной координации действий властей.

Отсутствует целостная система стратегического планирования регионального развития, территориального планирования, занимающего ключевое место в системе стратегического планирования. Не завершена единая система межбюджетного регулирования и стимулирования, чрезмерна концентрация доходных источников на федеральном уровне (табл. 1).

Что необходимо для обеспечения сбалансированного социально-экономического развития российских регионов?

Приоритетным направлением региональной политики должно стать законодательное обеспечение разработки и практического внедрения комплекса инструментов, способствующих наращиванию собственного экономического потенциала регионов.

Для достижения конкретных целей и задач федеральной региональной политики применяются межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета на софинансирование расходов субъектов РФ. Поэтому определение приоритетных для РФ расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, утверждение их перечня должны осуществляться федеральным законом на среднесрочный период. Им же определяются принципы формирования общего объема субсидий, условия и приоритетность их распределения по отраслям.

Комплекс основных мер призван способствовать переходу к результативной модели реализации региональной политики, цель которой – обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов и формирование эффективного государства. Проблема сбалансированности есть генеральное направление формируемой в Российской Федерации региональной политики. Для ее решения необходимо:

• совершенствование системы стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;
  
• совершенствование разграничения полномочий между уровнями власти;
  
• стимулирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;
  
• выравнивание возможностей субъектов Российской Федерации по предоставлению бюджетных услуг;
  
• развитие отдельных регионов России;
  
• обеспечение эффективного, способствующего устойчивому экономическому росту, взаимодействия государства и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства;
  
• развитие социальной сферы.
  

Какие законодательные инициативы требуются для эффективной реализации этих проектов?

Для решения указанных задач Государственная дума, Комитет по делам Федерации и региональной политике считает целесообразным реализацию целого комплекса мер.
Совершенствование системы стратегического планирования требует обеспечения системы взаимного согласования долгосрочных программных документов развития отраслей экономики и социальной сферы, а также увязки федеральных, региональных и муниципальных долгосрочных программных документов социально-экономического развития территорий. Полагаем целесообразным разработать и принять Федеральный закон "О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации" для эффективной реализации федеральных целевых программ и размещения федеральной инфраструктуры в соответствии со схемами территориального планирования.

Очевидно, что сегодня необходимо продолжить совершенствование процессов разграничения полномочий между разными уровнями власти в Российской Федерации. В связи с этим одной из главных задач является создание условий для того, чтобы все передаваемые полномочия в полном объеме обеспечивались финансовыми средствами для их реализации. Кроме того, говоря о муниципальной реформе, необходимо отметить, что с 1 января 2009 г. в полном объеме вступает в действие 131-ФЗ. В этой связи вызывают беспокойство проблемы, связанные с конфликтами руководства отдельных субъектов РФ и глав муниципальных образований в части передачи и использования имущества, формирования межбюджетных отношений и пр.

По данным Минрегиона России, около 78% органов местного самоуправления поселенческого уровня передали полномочия по вопросам местного значения на районный уровень, однако продолжают осуществлять бюджетные расходы на собственное содержание.

Возможно ли качественно изменить такую ситуацию?

Все еще велик круг федеральных властных полномочий: необходимо повышать эффективность механизма координации исполнения этих полномочий. Передана только часть властных полномочий, что приводит к дублированию их осуществления.

Из ключевых инструментов развития субъектов РФ важнейшим является рациональное размещение федеральной инфраструктуры в области транспорта, энергетики, связи, здравоохранения, образования, науки. Долгосрочные программные документы развития отраслей экономики и социальной сферы должны быть взаимно увязаны в части территориально-отраслевых балансов, учитывающих потребности в продукции и услугах. Ситуацию надо корректировать. Поэтому в рамках правового поля регулируются взаимоотношения между государством и муниципальной властью, четко определены зоны ответственности каждого уровня власти, механизмы распределения ресурсов, необходимых для осуществления публичных полномочий. Очень важно обеспечить подотчетность органов местного самоуправления и прозрачность их деятельности перед населением.

Нормативным актом Правительства РФ будут утверждены механизмы стимулирования проведения реформ и преобразований в субъектах РФ и муниципальных образованиях, а также механизмы стимулирования и государственной поддержки территорий, добившихся максимальных успехов в своем социально-экономическом развитии.

Кроме того, необходимо совершенствовать механизмы и процедуры использования средств Инвестиционного фонда, а также повысить эффективность использования средств, направляемых на поддержку инвестиционных проектов для создания "точек и зон опережающего роста" в экономически неразвитых субъектах Российской Федерации.

Какие законодательные акты следует принять в части выравнивания возможностей субъектов Российской Федерации по предоставлению бюджетных услуг?

Чтобы укрепить доходную базу региональных и местных бюджетов, необходимы законы, предусматривающие:

• изменение системы льгот, установленных на федеральном уровне, по региональным и местным налогам;
  
• введение института консолидированной налоговой отчетности по налогу на прибыль;
  
• внесение изменений в систему администрирования налога на доходы физических лиц, налога на имущество организаций, в систему оценки имущества, при исчислении налога на имущество физических лиц и в индексацию земельного налога, начисляемого по кадастровой оценке;
  
• совершенствование налогообложения вертикально интегрированных компаний; зачисление работодателем налога на доходы физических лиц по месту жительства работающих.
  

И, наконец, создание действенной системы оценки эффективности деятельности невозможно без законодательной поддержки организации мониторинга социально-экономических процессов на региональном уровне, формирования единого информационного пространства.

Реализация положений бюджетного федерализма по созданию условий для обеспечения единых стандартов качества оказываемых бюджетных услуг на территории всей страны невозможна без создания эффективной системы межбюджетных отношений. Поэтому предлагается рассмотреть необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и в нормативные документы для продолжения работы по совершенствованию методик бюджетного выравнивания, повышению их прозрачности, а также привлекательности инструментов финансового рынка и эффективности управления государственным долгом.

Главное – это осуществление координации мероприятий федеральных целевых программ, направленных на социально-экономическое развитие отдельных регионов Российской Федерации и их преобразование в долгосрочные ФЦП в установленных сферах деятельности федеральных органов власти с одновременным формированием соответствующей государственной политики и обеспечением нормативно-правового регулирования в этой сфере. В отдельный блок мероприятий следует выделить развитие Сочи как столицы зимних Олимпийских игр.

Что является критерием реализации эффективной государственной социальной политики?

Начиная с 2007 г. в Российской Федерации формируется и исполняется социально-ориентированный бюджет. В текущем году Правительство Российской Федерации инициировало внесение изменений в федеральный бюджет, направленных на дополнительное финансовое обеспечение наиболее актуальных социальных задач. Они связаны с выполнением указов Президента Российской Федерации о дополнительных мерах социальной поддержки лиц, осуществляющих уход за нетрудоспособными гражданами, обеспечением жильем ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, выполнением решений о повышении размеров пенсий, пособий и социальных выплат в соответствии с прогнозируемым уровнем инфляции.

Принят ряд законопроектов "налогового" блока, которые носят ярко выраженный социальный характер.

Государственной думой принят закон, предусматривающий повышение минимального размера оплаты труда с 1 января 2009 г. до 4330 руб., что будет способствовать не только повышению средней заработной платы, но и росту фонда оплаты труда и соответствующих отчислений во внебюджетные фонды более быстрыми темпами, чем это предусматривается Правительством Российской Федерации, а следовательно, решению проблемы дефицита Пенсионного фонда РФ.

С 1 декабря 2008 г. вводится новая система оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений. Заработная плата федеральных бюджетников не будет базироваться на ЕТС, а будет начисляться в соответствии с новыми правилами, учитывающими эффективность труда, трудовой стаж, квалификацию работника, и будет предусматривать различные стимулирующие выплаты.

В 2009 г. общий объем расходов федерального бюджета превысит 9 трлн руб. В том числе свыше 1 трлн руб. составляют средства, которые предполагается направить на финансирование новых приоритетных направлений важнейших социальных обязательств – это индексация заработной платы, пенсий, пособий.

Необходимо стимулировать процесс изменения структуры экономики российских регионов при обеспечении единства экономического пространства страны, устранении барьеров на свободное перемещение рабочей силы, товаров и услуг, капиталов, открытии региональных рынков.

Для достижения этих целей необходимо решить задачу рационального размещения производственной инфраструктуры с учетом конкурентных преимуществ регионов.

ПЭС 8307/07.11.2008