Баланс интересов
Председатель Комитета Государственной думы по собственности Виктор Семенович Плескачевский, непосредственно принимавший участие в разработке поправок в ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», в беседе с директором «ЭС» по связям с общественностью Олесей Ткаченко аргументирует свою позицию в бурной дискуссии российского оценочного сообщества по вопросу о последствиях этого нововведения.
Виктор Плескачевский
Баланс интересов
"Экономические стратегии", №02-2007, стр. 84-89
 |
Председатель Комитета Государственной думы по собственности Виктор Семенович Плескачевский, непосредственно принимавший участие в разработке и принятии поправок в ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", в беседе с директором "ЭС" по связям с общественностью Олесей Ткаченко аргументирует свою позицию в бурной дискуссии российского оценочного сообщества по вопросу о причинах и последствиях нововведений, связанных с реформированием отрасли. |
Виктор Семенович, в последнее время в профессиональной среде активно обсуждается вступивший в силу Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"". Какие новшества привнесли поправки в оценочную отрасль?
На мой взгляд, коренные. В соответствии с прежним законом государство посредством лицензирования регулировало оценочную деятельность, но при этом не несло никакой ответственности. Понятно, что в этих условиях получить от государства возмещение за нарушение прав конкретного гражданина было невозможно. Теперь же вместо безответственного государственного лицензирования вводится механизм ответственного саморегулирования, который базируется на двух основных принципах: это установление материальной ответственности – саморегулируемые организации материально ответственны в первую очередь перед потребителем; и стандартизация профессии, которая в новом законе возложена на профессиональное сообщество.
У нас всегда считалось, что стандарты профессиональной деятельности – оценочной, аудиторской, бухгалтерской, строительной – прерогатива государства. Во всем мире это не так: стандартизацией занимаются сами профессионалы. Никто лучше оценщиков не может знать, какими должны быть стандарты оценочной деятельности.
Это все понятно. Но с другими новациями многие оценщики не согласились…
Я уже неоднократно говорил, что Комитет Государственной думы по собственности – самый открытый комитет в Думе. В течение года у нас проходили заседания рабочих групп с представителями оценочного сообщества, где мы обсуждали поправки к законопроекту. Целый год мы анализировали разные замечания и возражения, связанные с текстом закона, и поэтому я считаю претензии по поводу того, что мы с кем-то не посоветовались, мягко говоря, необоснованными. Более того, несогласие исходило от одного человека, а все остальное – это в определенном смысле эхо. В результате профессиональное сообщество разделилось на две части: одна (к счастью, большая часть) признала и поддержала новый закон, другая – нет. При обсуждении законопроекта я изначально понимал, что никто из оценщиков не может быть доволен тем, что мы вводим обязательную материальную ответственность. Но таков публичный интерес! Оценщик должен материально отвечать за результаты своего труда.
Еще одним из важных моментов, с которыми мы столкнулись при подготовке законопроекта ко второму чтению, был вопрос о том, в каком качестве рассматривать оценку – как предпринимательскую или как профессиональную деятельность. Мы выбрали второй вариант – профессиональную, т.е. деятельность, направленную на защиту общественных интересов и предполагающую персональную ответственность.
Если рассматривать оценочную деятельность как предпринимательскую, то это создаст самые благоприятные условия для заказной оценки, а у нас ее и так много. Я опрашивал представителей профессионального оценочного сообщества: сколько, по Вашему мнению, сегодня заказной оценки?
И получил средний результат – 60%.
Сегодня в оценке работает, условно говоря, семь тысяч предпринимателей и семь тысяч юридических лиц, из которых 200 еще кто-то может назвать, а остальных – шесть с лишним тысяч – вообще никто не знает. Это некие ООО или ЗАО с уставным капиталом в десять тысяч рублей. Любопытно – для чего они существуют? Может быть, для того, чтобы манипулировать этой самой заказной оценкой. Те, кто со мной не согласен, кто писал Президенту и еще много куда, утверждают, что мы занимаемся переделом рынка. Ничего подобного, никакого передела рынка не было и не будет!
Оценочная деятельность – не первая отрасль, в которой мы внедряем саморегулирование, и модели внедрения нам понятны. Профессиональное сообщество не готово к переменам, все хотят жить по-старому. В то же время в отрасли сегодня есть очень много людей, понимающих, что так дальше жить нельзя. Невозможно работать в ситуации, когда Вы как оценщик выполняете требования, следуете стандартам, а остальные – нет. Нужен механизм, который всех ставит в равные условия.
Пусть недобросовестный оценщик выбирает: либо он уходит с рынка, потому что не способен работать по определенным правилам, либо остается, выполняя их наравне со всеми. В рамках корпоративных отношений каждый действует в своих интересах, но по общим правилам. А некоторым хотелось бы продолжать получать деньги за так называемую независимую, а на самом деле заказную оценку. Саморегулирование – единственный механизм борьбы с этим злом, потому что в его рамках есть корпоративная ответственность.
Разве с частнопрактикующим специалистом не проще договориться, чем с целой компанией? Возьмем, например, среднюю российскую оценочную компанию, в которой работает 20 человек…
Из этих 20 человек в лучшем случае половина – дипломированные специалисты. На сегодняшний день в нашей стране можно насчитать 200-300 честных компаний, а остальные только вводят потребителя в заблуждение. Сегодня такая компания сделала "черную" оценку, завтра ликвидировалась, а послезавтра те же люди создали новую компанию. И нет никакой возможности привлечь их к ответственности, потому что у нас лицо, работающее по найму, несет ответственность по ТК РФ, т.е. в размере зарплаты. Поэтому мы и говорим, что переходим на саморегулирование оценочной деятельности не от хорошей жизни, а потому, что на сегодняшний день в этой сфере накопилось огромное количество злоупотреблений, как и в других сферах, где еще существует государственное лицензирование. Договориться с чиновником о получении лицензии легче, чем вступить в сообщество равных себе, где нужно выполнять определенные требования и доказывать, что ты – профессионал. Помимо заседаний рабочих групп мы провели полтора-два десятка конференций по стране, обсуждая с оценщиками новый закон. И в Башкирии, и в Новосибирске, и в Красноярске, и в Ростове, и в Петербурге собирались залы по 300-400 человек.
Оценщиков беспокоит то, что финансовые требования, введенные новой редакцией закона, лягут на их плечи непосильным грузом. Закон к тому же поднял планку входа на рынок оценочных услуг. В этих условиях работа небольших оценочных компаний может стать нерентабельной. Какой выход из этой ситуации?
Я считаю, что закон не скажется отрицательно на деятельности крупных компаний, имеющих сильные бренды, крупных клиентов. Таких компаний сотня, максимум две. Как они работали, так и будут работать. Мелкие же оценочные фирмы действительно будут более подвержены изменениям. Дело вот в чем. До вступления закона в силу существовала странная конструкция. Было три субъекта регулирования: юрлицо с ограниченной ответственностью (как правило, со "смешным" уставным капиталом – скажем, 10 тыс. руб.), ПБОЮЛ с неограниченной ответственностью и физлицо – вообще без ответственности, что, конечно, неестественно. Новый закон обязывает физлицо нести реальную ответственность, а юрлицо лишь может расширять эту ответственность. Сегодня 80% рынка оценочных услуг делается десятью крупными компаниями, но на них приходится не более 5% отчетов по оценке (они хотя бы более или менее обеспечены репутационной ответственностью). В то же время 95% отчетов составляется мелкими компаниями, у которых не работает репутационая ответственность и за объективность практически никто ответственности не несет. Благодаря новому закону с рынка уйдут компании, которые занимаются "черной" оценкой. Концентрация оценщиков увеличится, требования к ним вырастут, и цена на оценочные услуги, естественно, тоже вырастет.
Насколько тяжелым бременем для оценщиков станет взнос в компенсационный фонд?
На сегодняшний день этот взнос совершенно необременительный – 30 тыс. руб. Платить его должен сам оценщик. Во всяком случае, это больше, чем 10 тыс. руб. уставного капитала у большей части юрлиц-оценщиков, которые сегодня существуют. И намного меньше расходов на получение лицензий в прошлом. Иногда нас упрекают в том, что закон вводит имущественный ценз в профессии оценщика. Пусть так! Почему же для открытия табачного киоска нужно иметь 5-10 тыс. долл. стартового капитала, а для такой уважаемой профессии, как оценщик, не нужно иметь ни копейки? Думаю, что пройдет какое-то время – и сами СРО будут увеличивать взнос в компенсационный фонд. Во всяком случае, я считаю, что любые решения СРО будут более справедливы и объективны к оценщикам, нежели решения чиновников. В этой части больше всего возмущаются те, кто работали по найму в оценочных компаниях, считались специалистами, а на самом деле никакой ответственности не несли. Фактически мы восстанавливаем ситуацию в отношениях "юрлицо – физлицо", которая была в советский период, когда существовала уголовная ответственность бухгалтера независимо от ответственности генерального директора. Когда главбух мог сказать гендиректору: "Не подпишу эту платежку, потому что это противоречит закону".
У него была своя ответственность, у руководителя – своя. Таким образом, создан баланс интересов: фирма оценщику нужна для того, чтобы организовать его работу, оценщик фирме – для создания прибыли. Если же оценщик чувствует в себе силы самостоятельно искать заказы, совершать хозяйственные операции, он может создать бюро, набрать помощников. Это можно сделать без организации юрлица.
Существует мнение, что заинтересованные в качественной оценке потребители вряд ли откажутся от оказываемых на высоком технологическом уровне услуг оценочных компаний в пользу частных оценщиков. Для чего физическим лицам придали статус субъектов оценочной деятельности? Не лучше ли вернуть его оценщикам – юридическим лицам?
Никому ничего возвращать мы не будем. Для нас юридическое лицо – это форма объединения физических лиц, каждое из которых несет персональную ответственность, т.е. оценщик, подписывающий отчет, отвечает за его качество.
Вы не правы, когда называете, например, РАО "ЕЭС России" "потребителем оценочных услуг". РАО ЕЭС – это заказчик, а потребителями оценочных услуг являются налоговики, те люди, которые покупают акции РАО ЕЭС, а в конечном итоге – все общество. Аудиторы и оценщики работают и в интересах акционеров, в том числе потенциальных, и в интересах общества.
Напомню: оценщик осуществляет определенную узаконенную операцию. Может ли один оценщик – физическое лицо провести оценку РАО ЕЭС? Подавляющее большинство ответит: "Нет, не может". А я убежден, что может. Конечно, для России это выглядит странно, но тем не менее это так. Один оценщик может сделать оценку РАО ЕЭС при условии, что у него будет штат помощников в 30-40 человек. Ведь у нотариуса есть свое бюро, персонал, который ему помогает. Почему оценщик не может работать по этой же схеме? Конечно, не любой оценщик в состоянии произвести оценку РАО ЕЭС или "Газпрома", а только тот, кто выставит соразмерный оцениваемому объекту фонд материальной ответственности. Психология наших граждан такова, что большая часть будет нанимать юридических лиц, и такая возможность в тексте закона сохраняется. Но их останется не так много.
А сколько, как Вы думаете?
Думаю, из семи тысяч останется приблизительно 700 юридических лиц на всю страну.
В феврале у многих компаний закончилось действие лицензий, выданных на пять лет в 2002 г. Поскольку в связи с отсутствием регистрирующего органа невозможно зарегистрировать СРО, эти компании теряют возможность заниматься оценочной деятельностью. Что Вы можете им посоветовать?
Действие лицензий, полученных до 1 июля 2006 г., продлевается на 12 месяцев. Т.е. лицензии как таковой нет, но есть лицо, соответствующее определенным требованиям. И это лицо имеет точно такую же правоспособность, какую имело на момент получения лицензии. Это и есть так называемый переходный период. Но есть и другой вариант, им могут воспользоваться новые участники рынка: объединяться в СРО и уже перед лицом профессионального сообщества исполнять требования, которые исполняли бы перед лицом чиновника, принимавшего решение о выдачи лицензии. Юрлицо же по новому закону должно найти либо ПБОЮЛ, которые уже имели лицензии оценщика в момент вступления закона в силу, и принять их на работу, либо оценщиков – членов СРО.
Новый закон дает ясную и понятную перспективу развития профессии, которая базируется на адекватной оценке труда оценщика и механизмах самоочищения сообщества. Хотя он принят в июле прошлого года, но пока, к сожалению, не действует. Согласно закону, Правительство своим решением формирует орган, который отвечает за надзор в сфере оценки и ведет реестр саморегулируемых организаций. Фактически этот орган наделяет их правоспособностью. До сих пор такого органа не существует.
Насколько мне известно, претендентов на то, чтобы быть регулятором, два.
В общем – да, но на самом деле один. Потому что один из претендентов, по нашему мнению, не может быть регулятором, поскольку он имеет непосредственные интересы в оценке. В то же время есть силы, которые противодействуют определению в качестве регулятора второго претендента.
В соответствии со ст. 19 Закона об утверждении Правительством образовательных программ оценочная деятельность с 1 июля 2007 г. может быть приостановлена. Ведь, во-первых, до сих пор нет ни одной такой программы, а во-вторых, после утверждения программы еще нужно будет пройти по ней обучение, что займет как минимум год. Каким Вам представляется выход из этой ситуации?
Эта поправка была отменена, поскольку она противоречит прочим нормативным актам. Эта попытка утверждения образовательных программ была отражением желания государства хоть как-то остаться в процессе.
Каково оптимальное количество оценочных саморегулируемых организаций? Возможно ли и целесообразно ли создание единого общественного органа, представляющего интересы всех оценочных организаций и специалистов?
По нашим подсчетам, в любой отрасли должно быть 20-30 саморегулируемых организаций. Сколько будет в оценке, сейчас не берусь судить, потому что там идет процесс сознательного укрупнения. Я бы предостерег оценщиков создавать слишком большие СРО. Допустим, соберутся три тысячи оценщиков, создадут компенсационный фонд. Но эти люди плохо знают друг друга. Существует риск того, что среди них имеются те, кто может злоупотребить доверием профессионального сообщества. Если дело дойдет до суда, три тысячи будут платить за одного. И чем больше количество членов в СРО, тем выше вероятность такого развития событий. Поэтому я думаю, что неизбежна децентрализация.
В законе написано, что через 12 месяцев после его вступления в силу образуется так называемое Национальное объединение саморегулируемых организаций. Но это произойдет только в том случае, если это объединение включает в себя не менее 50% саморегулируемых организаций, уже действующих на тот момент времени. Этот орган, представляющий интересы оценщиков, получает право разрабатывать национальные стандарты оценочной деятельности. Он будет строиться по палатному принципу, подобному принципу построения Торгово-промышленной палаты.
Какова ситуация с принятием базового Закона о саморегулируемых организациях и какова роль оценочного прецедента в этом процессе?
Закон о СРО был приостановлен Правительством, так как наши оппоненты пришли к выводу, что невозможно одними и теми же инструментами отрегулировать такие разные сферы как, например, производство хлебобулочных изделий и банковскую деятельность. Теперь эти же люди соглашаются, что такое возможно. Поэтому на сегодняшний день высока вероятность того, что в ближайшее время Закон о СРО будет принят. Но в его конструкции прописываются общие нормы. В Законе об оценочной деятельности эти нормы могут быть уточнены с учетом специфики отрасли, что, по сути, уже нашло отражение в действующем законе.
После вступления в силу Закона о СРО мы примем Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, т.е. уберем из Закона об оценочной деятельности лишние статьи. Ведь компенсационный фонд и у оценщиков, и у страховщиков, и у арбитражных управляющих выполняет одну и ту же функцию – это механизм гарантирования исполнения обязательств. Принципы построения, условия взыскания – тоже одинаковые.
Еще до рассмотрения законопроекта Советом Федерации комиссия Государственной думы по противодействию коррупции сделала заключение о том, что его реализация будет способствовать росту в России коррупции. Почему законодатели так и не прислушались к мнению экспертов?
Некоторые представители правоохранительных органов на совещаниях умудрились обвинить нас в том, что наш законопроект резко снижает требования к профессии, что он написан в угоду иностранным компаниям и вообще подрывает основные принципы национальной безопасности. Однако нам удалось убедить их, что посредством повышения требований к профессии мы защищаем потребителя и общественные интересы, а выравнивая требования к крупным и мелким субъектам рынка, действуем в интересах национальных компаний. Если не ошибаюсь, то господа, давшие заключение, о котором Вы говорите, на завершающих стадиях не настаивали на своем мнении, и это позволяет мне считать, что они согласились с основной аргументацией.
Можно ли сказать, что новшества, внесенные в закон, являются своего рода уступкой на пути предстоящего вхождения России в ВТО?
Ни в коем случае. Я категорически против такой постановки вопроса. Как раз наоборот: когда страна с переходной экономикой вступает в ВТО, ей, как правило, навязывают стандарты. По такому пути пошли Польша и Чехия, бездумно принявшие европейские стандарты. Любой профессионал знает, что стандарты в разных странах разные, в каждой есть своя специфика. Мы создаем механизм, который позволяет выработать национальные стандарты, с одной стороны, не противоречащие международным, а с другой – отражающие российские национальные особенности. Кстати говоря, международные стандарты не идеальны, к ним очень много претензий.
Журнал "Экономические стратегии" – открытая площадка для обсуждения мнений по самым разным проблемам российской экономики. В этом номере мы обсуждаем перспективы развития оценочной отрасли и, конечно, предоставим слово Вашим оппонентам. Вам известны все их аргументы. Что Вы можете им противопоставить?
Спасибо за такой вопрос! Итак, первый аргумент моих оппонентов: принцип материальной ответственности не будет работать, потому что размеры компенсации недостаточны, и вообще – это не более чем дополнительные издержки, повышение себестоимости и т.д.
Отвечаю на упрек по поводу недостаточного размера материальных квот. Если бы мы сделали такие квоты, какие считаем нужными, оценщиков осталось бы еще меньше. Мы в первую очередь думали о том, чтобы не убить оценочную отрасль. Ведь не все способны заплатить в компенсационный фонд десять тысяч долларов в год. Его размер должен быть таким, чтобы он мог вызвать интерес у лица, права которого нарушены или могут быть нарушены. Сегодня с исками обращаются только к крупным оценочным компаниям – с остальных нечего взять.
Второй аргумент: мы употребили компенсационный фонд фактически по схеме паевого фонда, т.е. управляющая компания и спецдепозитарий. Все поголовно начинают говорить о том, что этот фонд может "проесть" или украсть управляющая компания. Абсолютная глупость безграмотных людей! Сегодня в России существует так называемый механизм требования к страховым резервам и механизм требования по открытым фондам высокой степени надежности. Он называется механизмом распределенного владения. Компенсационный фонд находится во владении у СРО как специальное имущество. Но СРО не имеет права к нему прикасаться, пока в управляющую компанию не придет решение суда. Управляющая компания управляет на рынке ценных бумаг, спецдепозитарий контролируется главным бухгалтером по той схеме, о которой я Вам рассказывал. Итак, распределенное владение, учет, контроль и управление. Такие механизмы используются во всех случаях, когда требуется высокая степень надежности резервов. Когда мы вводили эту систему в Пенсионном фонде, то тоже слышали: это увеличит расходы, это будет "проедаться".
Третий аргумент: СРО – очень дорогостоящая бюрократическая структура, у нас не хватит средств на ее содержание, мы одну, государственную бюрократическую структуру заменяем другой – негосударственной. Отчасти это правда, но сегодня нам нужны поправки в Закон о саморегулировании еще и потому, чтобы термин "саморегулируемые организации" был упомянут в налоговом кодексе, а все взносы в эти организации относились на себестоимость. Сейчас это сделать невозможно: и членство, и взносы платятся из прибыли. Но мы рассчитали, какая в этой модели может быть самая маленькая управленческая организация – четыре человека: гендиректор, главбух на полставки и два контролера. Вот, собственно, и все. Да, одну бюрократическую систему мы заменяем другой, но более демократичной по принципам формирования. А с другой стороны, даром в этой жизни ничего не дается.
Четвертый аргумент: новая система не будет работать, потому что оценщиков загонят в СРО и превратят в рабов. Мы создаем механизм, предоставляющий возможность избежать подобной печальной участи, а если ты не реализуешь себя в этом качестве и тобой манипулируют, пеняй на себя. Пока никто не додумался прямо в законе прописать: "ты обязан требовать отчет от гендиректора каждый раз, ты обязан участвовать в органах…" – тогда как это суть поведенческих норм человека как общественного субъекта, суть всех гражданских механизмов взаимодействия в любом цивилизованном обществе и в варианте механизма СРО, все механизмы подотчетности верхов низам и низов верхам работают, нужно только уметь ими пользоваться.
Я убежден, что пройдет несколько лет – закон заработает, и мы не услышим больше ни одного возражения против саморегулирования.