Антимонопольная политика и инвестиционный климат в России

В статье анализируется антимонопольная политика государства на современном этапе. «Антимонопольное регулирование фактически нацелено на отрасли обрабатывающей промышленности, нуждающееся в серьезных инвестициях и поддержке».

Владимир Миловидов, Александр Дынкин
Антимонопольная политика и инвестиционный климат в России
"Экономические стратегии", 2003, №3, стр. 58-65.

Антимонопольное регулирование – одна из наиболее спорных форм регулирования экономики. Несмотря на организационное оформление антимонопольного регулирования в рамках отдельного органа исполнительной власти и наличия у этого органа масштабных регулятивных и правоприменительных полномочий, антимонопольная политика не может быть признана удовлетворительной и способствующей росту инвестиционной привлекательности российских предприятий.
В то время как создание условий для эффективного функционирования товарных рынков провозглашено в качестве основной цели федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности", существующее антимонопольное регулирование не содействует развитию рынка, не ведет к сокращению нерыночного сектора. В России продолжают доминировать вертикально интегрированные бизнес-группы, построенные на принципах самофинансирования, сколько-нибудь рыночное распределение инвестиционных ресурсов осуществляется в рамках крайне узкого сегмента экономики, финансовый рынок хронически оторван от инвестиционного процесса, а инвестиции – от сбережений.

Предприятия, занимающие доминирующее положение
Доминирующее положение предприятий на товарном рынке является "несущей" категорией для всей системы антимонопольного законодательства в России. Доминирующее положение имеет двойственное толкование. Оно буквально оценивается как доля на рынке одного товара, превышающая, судя по всему, эмпирически определенный предел. Нижняя граница доминирования предприятия на рынке определяется в размере 35% и менее. Это следует из того, что по закону "О конкуренции" положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке товара ниже этой величины, не может быть признано доминирующим. Следует заметить, что указанный федеральный закон не раз менялся, в том числе дважды в 2002 году. Причем статья 4 "Определение основных понятий", содержащая термин "доминирующее положение", действует в редакции от 25.05.1995 года. Это свидетельствует, в частности, о том, что за последние почти восемь, а с учетом срока подготовки закона и девять-десять лет, позиция органа, осуществляющего регулирование в этой сфере, по поводу определения доминирования не трансформировалась, хотя за указанный промежуток времени российская экономика претерпела существенные изменения.
Если доля хозяйствующего субъекта на товарном рынке находится в интервале от 35% до 65%, его положение может быть признано доминирующим. Это должно быть установлено антимонопольным органом, исходя из стабильности доли хозяйствующего субъекта на рынке, относительного размера долей, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот рынок новых конкурентов или иных критериев, характеризующих товарный рынок. Последний определяется, исходя из экономической возможности приобретателя приобрести товар. Может ли быть выявлено доминирующее положение продавца, если покупатель его товара не имеет экономической возможности приобрести этот товар? Логика антимонопольного регулирования подсказывает, что нет. В данном случае в соответствии с порядком проведения анализа и оценкой состояния конкурентной среды на товарных рынках данная ситуация будет рассматриваться как ограничение по спросу или как один из барьеров выхода на рынок для продавца. Причем в случае наличия барьера регулятор монополистической деятельности предлагает не столько оценивать поведение продавца, сколько проанализировать емкость товарного рынка раздельно – по спросу и по потребностям. Экономический смысл этого спроса, с учетом идеологии "фетишизации", означает: если возникают ограничения по спросу для продавца, то есть при наличии потребностей, но при отсутствии адекватного спроса, нужно стимулировать спрос, а не заниматься увеличением предложения и разбивать, по существу, монополию продавца. Обратной стороной этого является игнорирование важности инвестиций именно в производство товаров, с целью удовлетворения спроса. Это еще один штрих, дополняющий общую картину несоответствия антимонопольного законодательства задачам стимулирования инвестиций и конкуренции.
По существу для защиты производителей, чья доля на рынке находится в пределах 35-65%, антимонопольное регулирование использует понятие "рыночный потенциал". Это синоним доминирующего положения. Рыночный потенциал отличается от доминирующего положения только тем, что не связан напрямую с долей хозяйствующего субъекта на рынке. Иными словами, если на рынке действует предприятие, чья доля ниже 65%, его влияние на общие условия обращения товара может рассматриваться не как доминирующее положение, а как его рыночный потенциал. Это имеет важное правоприменительное значение, так как злоупотребление доминирующим положением четко определяется законом и наказывается, а обладание рыночным потенциалом и использование его в отношении конкурентов не подлежит регулированию. Оно – лишь предмет анализа конкурентной среды на товарном рынке. Еще более примечательно то, что некоторые характеристики рыночного потенциала практически совпадают с факторами злоупотребления доминирующим положением.
Таким образом, путаница в определениях и пересекающиеся свидетельства доминирующего положения и рыночного потенциала подтверждают сделанный вывод: антимонопольное регулирование создает условия безнаказанности самих монополий.
Доминирующее положение определяется, по существу, только для тех предприятий, доля которых более 65%, хотя и это может быть оспорено хозяйствующим субъектом. Чтобы представить на практике, к чему приводят определения антимонопольного законодательства, проанализируем реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на федеральном рынке России долю свыше 35%, который раскрывает МАП России. Согласно методике МАП, одно и то же предприятие может занимать доминирующее положение на различных товарных рынках, если принимать во внимание товарные группы и подгруппы производимой ими продукции. По состоянию на 4 декабря 2002 года данный реестр свидетельствует о выявлении свыше 400 случаев того, что доля предприятий на товарных рынках превышала 35%. Из общего числа таких случаев 40% приходится на случаи, когда доля ниже 65%, и соответственно 60% – на случаи, когда доля хозяйствующих субъектов выше 65%. При этом особый интерес представляет не столько доминирование предприятий на рынках отдельных товарных групп, сколько их общее отраслевое доминирование. В результате анализа отраслевого и регионального распределения предприятий, фактически занимающих доминирующее положение на федеральном рынке, явно прослеживается лидерство предприятий обрабатывающих отраслей. Диаграмма 1 свидетельствует, что из общего числа предприятий, доминирующих на федеральном рынке, свыше 40% приходится на предприятия машиностроения, свыше 19% – металлургии и свыше 17% – химии и нефтехимии. То есть предприятия этих отраслей составляют почти 78% всех доминирующих предприятий. Причем доля предприятий добывающих отраслей в числе доминирующих на федеральном рынке крайне мала – всего 4%.

Это, казалось бы, расходится с устойчивым убеждением, что все монополии в России исключительно отраслевые. Видимость такого расхождения порождается логикой всего российского антимонопольного регулирования. В рамках этой логики не учитывается, например, то, что каждое из предприятий указанной отрасли является, по существу, зависимым от другого. Предприятие, доминирующее в машиностроении, зависит от аналогичного предприятия в металлургии и наоборот, так как первой нужна продукция последней. Точно так же и монополия в нефтехимии зависит от предприятий своей отрасли. Узость такого подхода, являющегося стержнем всей антимонопольной политики, ведет к неравному отношению предприятий обрабатывающих и сырьевых отраслей. Первые становятся объектом регулирования, вторые избегают такого внимания. И это происходит в экономике, которая, по общему признанию, является сырьевой.
Таким образом, антимонопольное регулирование фактически нацелено на отрасли обрабатывающей промышленности, нуждающиеся в серьезных инвестициях и поддержке. Поскольку антимонопольное законодательство предполагает определенные административные меры регулирования, то издержки, связанные с реализацией подобных мер, в полном объеме ложатся именно на предприятия обрабатывающей промышленности. Это ставит их в худшие условия по сравнению с предприятиями добывающих отраслей, если говорить об общей инвестиционной привлекательности российской экономики.

Монопольные цены
Принципиальным для выявления монопольной цены является определение уровней "необоснованных затрат" и "существенно более высокой прибыли", которые являются атрибутом любой монополии. Все усилия предприятий по ограничению допуска конкурентов на рынок, сокращению предложения товаров и другие действия, являющиеся злоупотреблением доминирующим положением, должны реализовываться в повышении прибыли и компенсации всех возможных затрат. Поэтому в определенном смысле монопольная цена – главный индикатор монополистической деятельности.
В каждый период времени показатели "существенно более высокая прибыль" и "необоснованные затраты" могут значительно различаться между собой. Кроме того, всегда следует принимать во внимание изменение состояния экономической конъюнктуры, например, периоды кризисов, когда прибыль снижается в целом по экономике, как это было в России в 1998 году. Необходимо также учитывать и то, что история рыночных отношений в России очень коротка: она, в лучшем случае, берет свое начало с момента приватизации. Подлинно рыночное развитие российских предприятий начинается лишь после кризиса 1998 года. На момент начала регулярных статистических наблюдений за платежами и расчетами в экономике в июне 1997 года доля денежных средств в расчетах за отгруженную продукцию составляла чуть более 36,5%. Минимальный уровень этого показателя пришелся на 1998 год, когда в отдельные месяцы он сокращался до 30% и менее. Финансовое положение предприятий в тот же период характеризовалось нехваткой ликвидных денежных средств и высоким уровнем накопленных долгов. Доля задолженности в структуре оборотных активов предприятий в 1998 году достигала 45-46%, а доля денежных средств не превышала 3%. Например, в марте, апреле, июле и августе 1998 года доля денежных средств предприятий в структуре оборотного капитала оказалась рекордно низкой за весь период помесячного наблюдения за этим показателем – чуть более 1,9%. Структура совокупных финансовых активов в экономике была перегружена денежными активами, большая часть которых приходилась на наличные доллары, а также бартер и взаимозачеты. По отдельным оценкам, в период 1997-1998 годов в общей структуре инвестиционных и монетарных инструментов в России наличные доллары составляли 23%, а бартер и взаимозачеты – порядка 20%. Преобладание этих видов активов означало преобладание теневой экономики, которая, если судить только по этим величинам, составляла 40%, а то и 50% всей экономики России.
Цена – в условиях доминирования теневой экономики, неденежных расчетов – практически утрачивала какой-либо экономический смысл, переставала быть индикатором реального соотношения спроса и предложения. Следовательно, и монопольная цена практически не могла быть измерена даже с приблизительной точностью. Кроме этого, экономика до 1998 года характеризовалась устойчивым падением прибыльности предприятий и высоким уровнем убыточных хозяйствующих субъектов. В 1996, 1997 и 1998 годах доля убыточных предприятий в промышленности составляла 44%, 47% и 49% соответственно. Причем наибольшая доля убыточных предприятий сосредотачивалась в обрабатывающей промышленности. До 1999 года практически убыточным было машиностроение. Толлинговые схемы в металлургии не оставляли предприятиям даже минимальных денежных средств.
Таким образом, до 1998 года серьезно говорить о выявлении свидетельств монопольной цены предприятий, доминирующих в тех или иных отраслях, было практически бессмысленно.
После 1998 года на волне эффекта девальвации российская экономика начинает впервые за весь период реформ развиваться на более или менее рыночной основе. В 2002 году доля денежных расчетов за отгруженную продукцию превысила 80%, а доля денежных средств в структуре оборотных активов достигла почти 7%. Снизилась и задолженность предприятий. Доля задолженности в оборотных активах предприятий сократилась до 29,3%. Если в январе 1998 года удельный вес промышленной продукции, оплаченной денежными средствами, достигал чуть более 11%, то в ноябре 2002 года он составил 68,3%.
Только после 1998 года формируются экономические возможности, которые в принципе позволяют оценивать экономические показатели предприятий как более или менее реальные. Вместе с тем монетизацию экономики России после 1998 года не следует абсолютизировать. На графике 1 показана динамика чистой прибыли крупных и средних предприятий промышленности по отношению к ВВП. Как свидетельствуют приведенные данные, короткий рост прибыльности предприятий в 2000 году сменился новым сокращением этого показателя. Замедляются темпы роста производства в обрабатывающей промышленности. Все это свидетельствует об относительной неустойчивости той экономической модели развития, которая к настоящему времени сформировалась в России.

Серьезным импульсом для нового этапа экономического развития могут стать инвестиции, однако большая их часть пока поступает из собственных средств предприятий. Самофинансирование по отдельным отраслям достигает 70-80%. Причем важнейшую роль в инвестиционной активности предприятий по-прежнему играет оборотный капитал, пополнение которого – одна из важнейших задач любого развивающегося предприятия. Данное обстоятельство повышает нагрузку на цену готовой продукции практически всех предприятий. Эта нагрузка тем больше, чем более капиталоемким является производство той или иной продукции, чем больше потребность в накоплении собственных оборотных средств. Даже беглый анализ реестра доминирующих предприятий, публикуемого МАП России, показывает, что большая их часть имеет высокую капиталоемкость производства. Следовательно, в ценах на продукцию таких предприятий отражаются объективно большие затраты, которые они несут для обеспечения своей инвестиционной деятельности.
Важно и то, что предприятия, желая во что бы то ни стало увеличить накопление собственных инвестиционных средств, стремятся избежать излишних налоговых выплат. Поэтому они скрывают часть инвестиций в своих издержках. После вступления в силу Налогового Кодекса Российской Федерации предприятия получили право включать в расходы любые затраты, если они произведены для осуществления деятельности, направленной на получение доходов. Налоговый Кодекс, как и антимонопольное регулирование, оперирует понятием "экономически обоснованные затраты". Однако Налоговый Кодекс, так же как и антимонопольное законодательство, не определяет критерии, на основании которых затраты могут быть признаны таковыми. Для правильной квалификации тех или иных затрат в целях налогообложения, важно выяснить, насколько они необходимы и рациональны в рамках осуществляемой предприятием деятельности. Если затраты необходимы, то следует понять, насколько они "соответствуют обычаям делового оборота и обычным затратам, которые в подобных обстоятельствах осуществил бы другой налогоплательщик, занимающийся аналогичной деятельностью или находящийся в сходных обстоятельствах".
Таким образом, в определенных частях налоговое и антимонопольное законодательство пересекаются. Однако надо заметить, что это пересечение не идет на пользу предприятиям. Ни налоговое, ни антимонопольное законодательство не учитывают реалий инвестиционного процесса на крупных предприятиях. Налоговое законодательство также наименее благоприятно для предприятий обрабатывающей промышленности. Экономическое положение толкает их к более или менее схожим действиям, позволяющим аккумулировать инвестиционные ресурсы. Предприятия стремятся максимально расширить издержки и прямо, и косвенно. Косвенными путями снижения прибыли являются вывоз капитала, создание вертикально интегрированных групп, где есть возможность распределять финансовые средства и издержки по различным уровням зависимых и взаимосвязанных предприятий, иные формы сделок с "дружественными" организациями, формально не подпадающими под определение аффилированных лиц. На практике многие предприятия, доминирующие на федеральном рынке товаров, по сути, убыточны или получают крайне низкую прибыль.
Принципы антимонопольного регулирования игнорируют все эти реалии. Наравне с налоговой политикой правоприменение антимонопольного законодательства подталкивает предприятия к формированию вертикальных холдингов с достаточно "размытыми" признаками зависимости предприятий, а также к выводу части инвестиционных ресурсов за пределы России, что, в свою очередь, не содействует ни конкуренции, ни инвестициям. Более того, под воздействием подобного государственного регулирования инвестиционный процесс буквально "загоняется" в сферу теневой экономики и сохраняется в этой сфере.

Концентрация и централизация
Регулирование концентрации и централизации капитала – еще один противоречивый инструмент антимонопольной политики, который способствует переводу инвестиционного процесса в теневой сектор. Оно подталкивает предприятия к максимальной закрытости, способствует стремлению избежать контроля со стороны государственных органов и инвесторов, чей капитал оказывается тем самым в зоне повышенного риска. Из всех недостатков антимонопольного законодательства проблемы регулирования концентрации и централизации критикуются чаще всего. Однако в большинстве случаев критики заявляют о заниженной планке, при которой антимонопольное ведомство "включает" режим согласования и контроля. Это крайне узкий взгляд на проблему контроля концентрации и централизации, суть которой не в количественных параметрах сделок, а в установлении дополнительных и неоправданных административных расходов при осуществлении инвестиционных проектов предприятий.
Согласно федеральному закону "О конкуренции" предусмотрены случаи, когда сделки с ценными бумагами, процессы реструктуризации предприятий, иные действия, связанные с инвестициями и корпоративным строительством, подлежат антимонопольному контролю и надзору.
Даже в случае уведомления антимонопольного органа об укрупнении, последний может поставить вопрос о нарушении антимонопольного законодательства. Нарушение закона "О конкуренции", который определяет уведомительный и согласительный порядок приобретения ценных бумаг, слияний и реструктуризации предприятий, является наиболее массовым случаем нарушений антимонопольного законодательства. Так, в 1998-1999 годах дела, касающиеся нарушения указанных статей, составляли порядка 60% всех дел, возбужденных антимонопольным ведомством. Во избежание обвинений в нарушении законодательства лица, уведомляющие антимонопольный орган, имеют право предварительно запросить у него согласие на совершение сделок, носящих уведомительный характер. Так уведомительный порядок, по сути, трансформируется в порядок согласования практически всех корпоративных действий даже средними предприятиями.
В настоящее время особенности инвестиционного процесса в России требуют максимальной гибкости организационных форм осуществления инвестиций. Это автоматически исключает из участия в нем наиболее консервативных инвесторов, в том числе международных, для которых важнейшими критериями инвестиций, помимо дохода, являются простота, прозрачность прав и взаимоотношений с получателями инвестиций, относительная дешевизна как входа в проект, так и выхода из него. Кроме того, современные инвестиции практически невозможны без проведения мер организационного порядка, а именно реструктуризации, создания специальных предприятий, где концентрируются инвестиции в тот или иной специальный проект, слияний. В результате действия антимонопольного законодательства самофинансирование предприятий в самой непрозрачной форме закрепляется в экономике как единственно возможный вид инвестиций.
Предприятия постоянно вынуждены изыскивать внутренние источники инвестиций для развития и расширения своей деятельности. Рассмотрим некоторые характеристики современного инвестиционного процесса.
За последние два года, с ростом монетизации экономики и расчетов, дополнительная нагрузка ложится на оборотный капитал предприятий. Если сопоставить оборотные активы с объемами денежных расчетов в экономике, которые, собственно, и демонстрируют увеличение степени ее монетизации, можно заметить, что рост денежных расчетов фактически "съедает" оборотный капитал. Для наглядности сопоставим оборотные активы и денежные расчеты с величиной денежной массы. Результаты сопоставления представлены на графике 2. Как видно из приведенной зависимости, увеличение удельного веса денежных расчетов по отношению к денежной массе сопровождается снижением удельного веса оборотного капитала. В подобной ситуации для предприятий крайне важны альтернативные источники денежных средств и инвестиций, например, банковские кредиты. Однако с ними дела обстоят не лучшим образом. За последнее время доля долгосрочных кредитов, начавшая расти после кризиса 1998 года, вновь сокращается, а доля краткосрочных кредитов увеличивается. По данным Центрального банка, доля долгосрочных кредитов сроком более 3 лет в общем объеме кредитов, предоставленных предприятиям, достигала в 1999 году 18-19%, то есть своего максимума. В настоящее время эта доля сократилась до 8%, что ниже минимального уровня в 1998 году. Данные тенденции отражают растущую потребность предприятий в оборотном капитале.

Кроме того, предприятия все чаще обращаются к использованию неденежных расчетов, возрастающую роль в расчетах начинают играть векселя. Так, если в 1997 году доля векселей в неденежных расчетах составляла порядка 14%, то по данным Госкомстата за ноябрь 2002 года она составила около 32%. Вексельные схемы существенно запутывают процесс инвестиций и крайне негативно сказываются на оценке инвесторами инвестиционной привлекательности российских предприятий.
Таким образом, антимонопольное законодательство ставит излишние административные, а в ряде случаев и экономические барьеры на пути инвестиций в российскую экономику. Антимонопольное регулирование в ущерб провозглашенным им целям сдерживает и конкуренцию, и инвестиции, стимулируя монополизацию отдельных отраслей и сохранение внерыночного, по сути, перераспределения финансовых ресурсов.

Что регулирует антимонопольное законодательство?
Среди доминирующих предприятий федерального российского рынка преобладают, прежде всего, предприятия обрабатывающей промышленности. Рассмотрим, как коррелирует доминирование тех или иных предприятий региона на федеральном рынке с некоторыми показателями экономического развития регионов.
Такие показатели экономического развития регионов, как удельный вес убыточных предприятий, доля региона в производстве валового регионального продукта (ВРП) и удельный вес региона в объеме иностранных инвестиций, получаемых всеми регионами РФ, где есть "федеральные" доминирующие предприятия, практически не коррелируют друг с другом. Если же рассчитать средние значения для каждого показателя, то первое, на что стоит обратить внимание, – это равное среднее значение практически всех показателей. Так, средний удельный вес доминирующих предприятий региона в общем количестве внесенных в реестр "федеральных" доминирующих предприятий равен 1,75%, средний удельный вес региона в производстве ВРП – 1,75%, наконец, удельный вес региона в получении иностранных инвестиций в общем объеме иностранных инвестиций, получаемых регионами России, где есть доминирующие предприятия, – 1,75%. Такая схожесть средних показателей по 57 регионам не может быть случайностью. Эти данные могут свидетельствовать о том, что в среднем между показателями доминирования и экономическим развитием предприятий существует связь.
Количество доминирующих предприятий в одном регионе колеблется от 1 (Вологодская область, Республика Коми, Калининградская область, Сахалинская область, Республика Северная Осетия) до 30 (Москва и Московская область). Сгруппируем регионы по количеству доминирующих предприятий (до 3, от 4 до 6 включительно, от 7 до 9, от 10 до 20, свыше 20) и рассчитаем средние показатели экономического развития регионов для каждого интервала. Графики, построенные по полученным средним значениям, явно демонстрируют устойчивую зависимость: чем больше в регионе доминирующих предприятий "федерального значения", тем меньше там предприятий убыточных (график 3), больше удельный вес региона в производстве ВРП (график 4), больше иностранных инвестиций, поступающих в регион (график 5).

Наконец, вернемся к отраслевой структуре доминирующих предприятий в регионах России. Согласно произведенным расчетам, почти в 40% регионов доминирующие предприятия – это предприятия машиностроения. В более чем 12% регионах – это предприятия металлургии и химии. Если же суммировать число регионов, где на федеральном уровне доминируют предприятия машиностроения, металлургии, химии, то доля таких регионов в общем количестве регионов, имеющих предприятия, доминирующие на федеральном уровне, превысит 70%.
Таким образом, еще раз подтверждается ранее сделанный вывод – антимонопольное регулирование, фокусирующее свое внимание на доминирующих предприятиях, по сути, имеет целью контроль производства регионального продукта, притока иностранных инвестиций и инвестиций в целом. Это регулирование фактически выходит за относительно узкие рамки стоящих перед ним задач и становится одним из мощнейших инструментов макроэкономической политики. Весь административный инструментарий, который используется антимонопольным регулированием, оказывается направленным на инвестиционную активность в наиболее динамично развивающихся регионах России, поэтому задачи экономического развития нашей страны на ближайшую перспективу требуют кардинального пересмотра принципов антимонопольной политики.