Акселераторы и тормоза Союзного государства

Материал о перспективах российско-белорусского объединения. По оценкам экспертов, объединенная Европа является заметно более консолидированным государством, чем российско-белорусское объединение в его нынешнем виде. Какие проблемы необходимо решить для изменения этой ситуации?

Игорь Яковлев
Акселераторы и тормоза Союзного государства
"Экономические стратегии", №8-2004, стр. 60-65

Яковлев Игорь Яковлевич — действительный член Академии политической науки, в 2002–2003 гг. советник Государственного секретаря Союзного государства.

Представление о руководителе той или иной страны обычно связано с тремя основными моментами. Первый из них – положение в мировом и региональном сообществах, которое в период правления лидера заняло возглавляемое им государство. Второй – властный ресурс, которым он располагает фактически и в соответствии с законодательством. Не менее важным является то, что составляет основу власти – экономический потенциал, находящийся под контролем высшего руководителя. Рассмотрим, как за последние годы упомянутые параметры изменялись у российского и белорусского президентов, и сравним полученный результат с параметрами их коллег – глав государств СНГ и других стран. Начнем с взаимоотношений в рамках Союзного государства.

Государственное объединение или межгосударственное образование?

В конце 2004 года будет отмечаться пятилетие создания российско-белорусского Союзного государства (СГ). Этот союз – далеко не единственное межгосударственное объединение на территории бывшего СССР. Сейчас здесь действуют СНГ, ЕвразЭС, ОДКБ, Центральноазиатская организация сотрудничества, Шанхайская шестерка, а с недавних пор и Евросоюз, представленный странами Балтии. Несмотря на это, периодически возобновляется интерес к СГ как к проекту, который обычно считают наиболее консолидированным среди перечисленных. Действительно, в преамбуле Договора о создании СГ от 8 декабря 1999 года говорится, что его учреждение "знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран (Беларуси и России – И.Я.) в демократическое правовое государство". Кроме того, на наш взгляд, оно способствует повышению авторитета лидеров входящих в СГ стран. Там же, в преамбуле, Союзное государство дважды упоминается в связи с принадлежностью к определенной форме государственного объединения. Это весьма важно, поскольку в последние годы вокруг данного вопроса не утихают теоретические и политические дискуссии. Проблема состоит в том, что есть различные пути объединения двух суверенных государств (см. вертикальную ось рис. 1). В результате может появиться государственное объединение (унитарное государство, федерация или конфедерация) или межгосударственное образование (сообщество, содружество или альянс).
Итак, является ли СГ государством? С одной стороны, наличие единой государственности заложено уже в самом его названии.

Рисунок 1. Эволюция российско-белорусского объединения в сравнении с СНГ И Евросоюзом

С другой стороны, из преамбулы Договора 1999 года следует, что СГ – не государство, а лишь этап на пути к государству. Налицо явная двусмысленность, которая может быть интерпретирована и интерпретируется по-разному, в зависимости от обстоятельств.

"Образование нового типа"

Известно, что добровольное объединение государств невозможно без естественного стремления к этому их народов. Исследования общественного мнения в Беларуси и России неоднократно показывали наличие реинтеграционных тенденций. Другое дело – политики. Их отношение к вопросу воссоединения может меняться в зависимости от конкретных обстоятельств. Скажем, у белорусского президента Александра Лукашенко заметны "сезонные" колебания в этом вопросе. Они, как правило, связаны с выборами и референдумами. Первый всплеск интереса к идее союзного государства произошел у него накануне предыдущих президентских выборов в Беларуси. Тогда у наших сябров довольно большой популярностью пользовалась идея возрождения Советского Союза, а потому проект создания СГ – почти СССР, – поддержанный белорусским президентом, был встречен избирателями с пониманием.

Однако после того, как его переизбрали, А. Лукашенко заметно охладел к СГ, что выразилось в достаточно резкой смене тональности. "Почти СССР", т.е. государственное объединение, превратился в "межгосударственное образование нового типа" – так определила свое отношение к СГ белорусская сторона. Подобная постановка вопроса оказалась не вполне приемлемой для российского руководства, все более сомневавшегося в целесообразности дублирования уже существующих надгосударственных надстроек типа СНГ.

В 2004 году накануне референдума, от результатов которого зависело его переизбрание на третий срок, а также на фоне санкций Евросоюза и США в отношении руководства Беларуси А. Лукашенко вновь проявил интерес к СГ. Он использует тему консолидации в пропагандистских целях, не вполне обоснованно обвиняя во всех проблемах СГ российскую сторону. На практике это означает, что до 2006 года "батька" Лукашенко может использовать риторику консолидации, что, однако, не гарантирует реальных шагов с его стороны.

Уменьшение асимметрии

Россия значительно (во много раз) больше Беларуси по площади и численности населения; она заметно опережает Беларусь в деле проведения рыночных реформ. Но гораздо важнее другое: наши страны имеют разную форму государственного устройства, что препятствует усилению консолидации в рамках СГ. Россия – умеренно консолидированная федерация, а Беларусь – консолидированное унитарное государство. Это говорит о том, что СГ является асимметричным образованием.
Но жизнь не стоит на месте, изменения происходят с обеих странах. Благоприятный для А. Лукашенко исход голосования на референдуме 17 октября упрочил его позиции, укрепил и без того монолитный, практически тоталитарный белорусский унитаризм. Аналогичные тенденции имеют место и в России. Если будет принято предложение Владимира Путина об изменении порядка введения в должность руководителей субъектов РФ, она из федерации фактически превратится в унитарное государство.
В результате степень асимметрии Союзного государства может снизиться, что положительно скажется на судьбе реинтеграции.

СГ в сравнении с СНГ…

Степень консолидации белорусско-российского объединения на протяжении совместной истории двух стран была различной. Дольше всего они находились в составе Российской империи – унитарного государства. Затем РСФСР и Белорусская ССР вошли в состав СССР, который был федерацией, почти унитарным государством, при Сталине и мягкой федерацией, почти конфедерацией, при Горбачеве. С развалом СССР в 1991 году наши страны приобрели государственный суверенитет и вошли в состав СНГ, представляющего собой одну из самых мягких форм межгосударственных образований – содружество.

В 1996 году естественное стремление российского и белорусского народов к единению привело к образованию Сообщества России и Белоруссии – межгосударственного образования, несколько более консолидированного, чем СНГ. Усиление объединительных настроений в наших странах привело к повышению степени консолидации: в 1997 году Сообщество было трансформировано в Союз Беларуси и России – объединение с чертами конфедерации. В декабре 1999 года, во многом благодаря инициативе А. Лукашенко, был подписан договор о создании еще более консолидированного объединения – Союзного государства. По идее, СГ должно было стать мягким по форме объединением федеративного типа (чем-то вроде кооперативной федерации – ФРГ), открытым для добровольного присоединения к нему других государств.

За период с 1999 по 2004 год были сформированы руководящие органы СГ. Однако его становление проходит весьма непросто: до сих пор не принят Конституционный акт, не избран союзный парламент, переход на единую валюту отложен как минимум на год, бюджет исполняется не более чем на треть. Это не могло не сказаться на некотором снижении степени консолидации российско-белорусского объединения. Причина в том, что элиты наших стран в краткосрочной перспективе не слишком высоко оценивают преимущества, которые они могли бы получить от союзного государства.

…и Евросоюзом

Европейский Союз возник в 1993 году как межгосударственное образование, сочетающее в себе черты международной организации и отчасти федерации. Важным шагом на пути консолидации Евросоюза стало создание в 2002 году зоны единой валюты – евро, а также расширение ЕС за счет ряда государств Восточной Европы, включая страны Балтии.

В настоящее время сплоченность членов Евросоюза растет. По оценкам экспертов, объединенная Европа является заметно более консолидированным государством, чем российско-белорусское объединение в нынешнем его виде. С принятием конституции, проект которой разработан под руководством известного сторонника централизации Валери Жискар д’Эстена, Евросоюз станет полноценным федеративным государством, что позволит укрепить его рыночные позиции.
В долгосрочной перспективе в интересах развития российской и белорусской экономик желательно не только повышение степени консолидации Союзного государства, но и вовлечение в его орбиту других заинтересованных стран постсоветского пространства.

Куда движется СГ?

Итак, СГ в его нынешнем виде вряд ли можно назвать эффективным проектом. Во многом это вызвано тем, что оно изначально создавалось как инструмент политической воли, который при желании можно использовать для сохранения в "обойме" представителей высшего слоя белорусской и российской элит, выдавливаемых из национальных политических пространств. Тот факт, что Александр Лукашенко собирается в третий раз избираться на пост президента Беларуси, свидетельствует: для этой цели СГ ему не понадобится. Избрание в Беларуси в 2006 году нового президента либо поставит крест на СГ, либо значительно снизит к нему интерес белорусской стороны. А это если и не удар, то, по крайней мере, щелчок по престижу России и ее лидера.

Права и противовесы

Президента обидеть легко. Ничего не стоит обвинить главу какого-нибудь государства, скажем, в наличии у него диктаторских полномочий или заявить, что его страна является не просто президентской, а "суперпрезидентской" республикой. Напомним, что именно в таком контексте довольно часто упоминается президент Российской Федерации. Политическая риторика вполне допускает подобные фигуры речи. Но насколько такие утверждения соответствуют истине?
Чтобы корректно ответить на поставленный вопрос, достаточно сравнить полномочия-права со сдержками-противовесами, которыми соответственно наделяется и ограничивается высшее должностное лицо законодательством той или иной страны. Только так можно определить, является ли президент реальным или номинальным главой государства, то есть возглавляет ли он вертикаль исполнительной власти или наделен лишь представительскими функциями. Фактически речь идет о своеобразном конституционном анализаторе-синтезаторе.

Подобный подход позволяет выявлять наличие баланса прав и обязанностей, предоставляемых конституцией главе государства, а также дает возможность сравнивать властный потенциал лидеров разных стран. Отметим, что такой анализ вполне уместен не только на стадии подготовки проектов конституционных или законодательных документов, но и на практике, когда, например, необходимо определить соответствие властных ресурсов, предоставляемых законодательством, реальному положению вещей.

В постсоветском пространстве…

Положение лидера в стране связано не только с писаными, но и с неписаными законами. Последние являются продуктом исторического и культурного опыта народов и по этой причине, казалось бы, в сознании граждан должны перевешивать конституционное законодательство, тем более что конституция на территории бывшего СССР появилась, по историческим меркам, совсем недавно – в двадцатые годы прошлого века. Нынешние конституции стран СНГ вполне адекватно моделируют реальное положение глав государств. Пример такого моделирования приведен на рис. 2, где в сопоставимом масштабе изображены полномочия (акселератор) и сдержки-противовесы (тормоз) высших руководителей ряда стран СНГ.
Наиболее весомую позицию в левом верхнем углу занимает Туркменбаши. Значительные полномочия туркменского руководителя, которые на Западе считают диктаторскими, отражены в законодательных документах, в соответствии с которыми ему делегированы максимально возможные права и на него наложены минимально возможные обязанности. Вплотную к лидеру Туркмении приближается казахстанский президент. Правее и ниже располагаются лидеры европейских стран Содружества. Например, руководители Беларуси, Украины и России имеют гораздо меньше полномочий и значительно больше ограничений по сравнению со своими азиатскими коллегами. Самым "слабым" лидером в Содружестве является президент Молдовы, с недавних времен превратившейся из президентской в парламентскую республику. Глава государства в этой стране избирается теперь не всенародно, а парламентариями. Введение подотчетности парламенту создало президенту значительный противовес, "урезавший" его полномочия настолько, что его позиция оказалась вне рамок рассматриваемого рисунка.

Рисунок 2. Конституционные полномочия и сдержки-противовесы президента РФ и глав некоторых стран СНГ

Российские особенности

Предложение Владимира Путина по поводу порядка введения в должность руководителей субъектов РФ пока не связано напрямую с внесением изменений и дополнений в действующую российскую Конституцию. Однако если президент получит право предлагать кандидатуры губернаторов для утверждения региональными законодательными органами, а также возможность распускать последние в случае более чем двукратного отклонения президентских кандидатур, это может заметно изменить властную конфигурацию в нашей стране. Пока не принято окончательное решение, мы можем лишь обозначить тенденцию этих изменений. На рис. 2 она представлена в виде стрелки, направленной вертикально вверх. Более подробно изменения властных полномочий президента и региональных органов власти показаны на врезке.

Первое заметное ослабление полномочий губернаторов и законодательных органов власти субъектов РФ произошло после принятия нового порядка формирования Совета Федерации. В соответствии с ним губернаторы и спикеры региональных парламентов перестали быть членами верхней палаты Федерального собрания. Взамен они получили возможность делегировать туда своих представителей.
Новации, предложенные российским президентом 13 сентября 2004 года, приведут к усилению региональных законодательных органов и ослаблению позиций глав регионов. Последние станут частью "властной вертикали", подчиненной главе государства. Это позволит консолидировать государственный строй Российской Федерации, практически превратив ее в унитарное государство.

Итоги белорусского референдума

Право в третий раз баллотироваться на пост президента, полученное в результате референдума Александром Лукашенко, способствовало существенному увеличению его политического веса. Без каких-либо противовесов он приобрел значительный дополнительный властный ресурс (вертикальная стрелка вверх на рис. 2). Между тем его власть по объему полномочий и без того считается на Западе чуть ли не диктаторской. Возможность практически неограниченного продления срока правления может сделать "батьку Луку", как часто называют своего президента белорусы, политическим долгожителем. Таким образом, белорусская сторона вновь усилила асимметрию Союзного государства, очередной раз затруднив его поступательное развитие.

А что в Европе и Америке?

Любопытно, что, оставаясь образцами демократии, Евросоюз и Соединенные Штаты тоже идут по пути консолидации государственной власти. Причем делают это не менее интенсивно, чем Россия и Беларусь. После ратификации европейской конституции парламентами стран, входящих в Евросоюз, он из конфедерации превратится в полноценную федерацию и у него появится президент. Функции главы Единой Европы (как и любой парламентской республики) будут носить в значительной степени представительский характер.

С началом войны с международным терроризмом президент США получил значительные дополнительные полномочия. Это выражается в одобрении американскими парламентариями идеи создания антитеррористического суперагентства, подчиненного непосредственно президенту. В настоящее время организован и действует Национальный контртеррористический центр, объединивший все американское разведывательное сообщество во главе с директором по национальной разведке в ранге советника президента США. Такой силы не было еще ни у одного из американских президентов. Однако консолидация власти в США и Евросоюзе не связана с усилением роли государства в управлении экономикой. Обратную тенденцию мы наблюдаем в России.

Газ: кому акселератор, а кому и тормоз

Чтобы государственная машина исправно работала, необходимо топливо. В России это нефть и природный газ. Понятно, что реальной властью обладает тот, у кого имеется контроль над "крантиком". Каково положение в настоящее время?
Российское "черное золото" по состоянию на середину ноября 2004 года находится под контролем одиннадцати так называемых вертикально интегрированных нефтяных компаний. Как это показано на рис. 3, практически все они находятся в частной собственности и имеют довольно значительную долю иностранного капитала. На сегодняшний день только Роснефть остается стопроцентно государственной компанией, однако уже принято решение о ее приватизации и продаже Газпрому. Взамен государство получит контрольный пакет акций газового монополиста (изменения показаны синими стрелками).

На рис. 3 не указаны такие вертикально интегрированные нефтяные компании, как Татнефть, Башнефть, Руснефть, Сургутнефтегаз. Это не случайно. Дело в том, что структура их капитала, особенно той его части, которая принадлежит миноритарным акционерам, непрозрачна. В любом случае – если ими и владеет государство, то в лице региональных органов (как, скажем, Башнефтью). Однако положение постепенно меняется. Крупнейшая нефтяная компания ЮКОС практически стоит на грани банкротства, и существует довольно большая вероятность того, что она перейдет под полный или, в крайнем случае, частичный контроль государства. Серьезные претензии налоговые органы предъявили компании ТНК-БП. Проверки начаты в отношении нефтяных компаний "Славнефть", "Роснефть", "Сибнефть" и "Татнефть". Таким образом, контроль над нефтяным и газовым акселератором медленно, но верно переходит к государству и, следовательно, к российскому президенту.
Для нашего союзника по СГ, у которого нет значительных собственных запасов энергоносителей, положение в этой сфере складывается с точностью до наоборот. Серия газовых скандалов, связанных с повышением до уровня, близкого к мировым, цен на газ, поставляемый в Республику Беларусь, наглядно показала, что рационализация экономических отношений между Россией и Беларусью заметно сказалась на властном потенциале белорусского президента. Получается, что для российского президента газ – акселератор, а для его белорусского коллеги – тормоз.

Рисунок 3. Доля государства (РФ) и иностранных инвесторов (Ино) в капитале ряда ведущих нефтяных компаний

Общая тенденция

В самом начале XXI столетия во многих странах мира наметилась тенденция к повышению степени консолидации государственных образований, что, в частности, выражается в получении главами государств дополнительных полномочий в рамках действующих или вновь принимаемых конституций. В нашей стране это связано с переводом экономики на рельсы государственного капитализма, а в Беларуси – с сохранением экономики почти советского типа.

Однако отсутствие четко сформулированных критериев перехода национальных лидеров из категории уважаемых государственных деятелей в малопочтенную категорию авторитарных правителей не способствует прояснению складывающейся неоднозначной ситуации. Остается надеяться, что, используя возможность почти до отказа нажимать педаль акселератора, высшие руководители не вынудят свои страны ездить без тормозов.