Актуальные проблемы регионально-отраслевого планирования АПК

Автор приходит к выводу, что решение проблемы государственного регионально-отраслевого планирования требует создания структур, занятых исключительно стратегическим планированием и, кроме того, что разработка стратегий должна быть включена в состав основных полномочий отраслевых структур региона.

Людмила Серебрякова
Актуальные проблемы регионально-отраслевого планирования АПК
"Экономические стратегии ", №3-2007, стр. 188-191

Серебрякова Людмила Александровна — к.э.н., зав. кафедрой Северо-Кавказского государственного технического университета (г. Ставрополь).

Российский опыт реформирования показал, что одним из основных механизмов, обеспечивающих эффективное функционирование пространственных систем, является стратегическое планирование социально-экономического развития регионов. Данная точка зрения находит отражение в исследованиях ученых, ее разделяют многие управленческие работники, однако практика формирования и реализации территориальных стратегий свидетельствует о низкой результативности этого процесса. Представляется, что одной из существенных причин такого положения является недооценка роли отраслевого регионального планирования. В большинстве публикаций, в той или иной мере затрагивающих этот вопрос, понятие "регионально-отраслевое планирование" имеет сугубо негативное звучание. При этом авторы обычно ограничиваются тезисом о необходимости отказа от использования отраслевого подхода при разработке планов развития территорий, не утруждая себя аргументацией.
Возникновение регионально-отраслевого планирования связано с объективным процессом концентрации какого-либо производства в определенных районах страны, имеющих необходимые ресурсы и факторы его осуществления. По мере роста масштабов производительных сил, углубления отраслевой специализации происходит формирование территориально-производственных субъектов хозяйствования, объединенных в локальные комплексы. Управление их деятельностью носит двойственный характер, обусловленный отраслевыми и региональными факторами, определяющими условия функционирования. При этом территориальная и отраслевая организация производства находятся в определенном противоречии, которое должно разрешаться в процессе управления (1). Одним из эффективных инструментов сглаживания этого противоречия является регионально-отраслевое планирование.

Ретроспективный анализ свидетельствует, что устранить противоречия интересов локальных отраслевых комплексов и регионов удавалось не всегда, несмотря на то что задача органического сочетания централизованного, территориального и отраслевого планирования постоянно декларировалась экономической политикой советского Правительства. В условиях административно-распределительной системы приоритетная роль и целеполагающие функции принадлежали отраслевому планированию, а проблемы развития краев, областей, автономных образований отодвигались на второй план, что проявлялось в следующем:

• во-первых, в размещении и территориальной организации производительных сил преобладали отраслевые интересы;
  
• во-вторых, межотраслевые ведомства направляли инвестиции в первую очередь на строительство производственных объектов, рассматривая при этом социальные и экологические проблемы территорий как второстепенные;
  
• в-третьих, отсутствовала реальная экономическая самостоятельность местных властных структур, что ограничивало возможности их воздействия на региональную политику;
  
• в-четвертых, полная финансовая зависимость территорий от центра приводила к тому, что местные органы управления соглашались со строительством невыгодных, а иногда и вредных для окружающей среды производств, чтобы получить ресурсы для социально-экономического развития;
  
• в-пятых, лимитно-распределительная система порождала монополизм во всех сферах деятельности, что тормозило разрешение социально-экономических и экологических проблем.
  

Комплексные планы социально-экономического развития краев, областей, автономных образований фактически представляли собой механический свод отраслевых разработок, не отражающих требуемых внутренних пропорций территориальной системы. Региональные планы не имели механизмов реализации, так как все необходимые ресурсы находились в ведении министерств и ведомств.

Планы социально-экономического развития страны напоминали большую "матрешку", в которую вкладывались ее копии меньшего размера – планы республик, областей, краев, городов и поселков. Такой сквозной характер плана, обеспечивая единство, преемственность и сводимость плановых задач, как бы подтверждал, что сами задачи, решаемые на разных уровнях территориальной системы, различаются лишь масштабами. Уникальность воспроизводственного процесса на каждом уровне системы, определяемая конкретной спецификой региона, не принималась во внимание (2).

В определенные периоды существования СССР значимость регионального планирования возрастала, однако приоритетность отраслевого и народнохозяйственного планирования оставалась неизменной. В этих условиях территориально-отраслевое планирование, призванное согласовывать интересы отраслей и регионов с целью обеспечения пропорционального и сбалансированного развития экономики краев, областей, автономных образований, не могло справиться со своей задачей. Переход к рыночным отношениям кардинально меняет статус, содержание и методологию регионально-отраслевого планирования. Повышение роли регионов проявляется в увеличении удельного веса управленческих функций, выполняемых субъектами Федерации. Эти функции связаны с решением социальных вопросов, функционированием экономики, проблемами использования местных ресурсов, экологии, территориальной инфраструктуры. Центральное место в составе функций государственного регионального управления принадлежит планированию, призванному определить долговременные стратегические цели социально-экономического развития, необходимые ресурсы и механизмы их реализации и контроля.

Характерной чертой региона как объекта планирования является его полиструктурность и многоцелевой характер развития. В связи с этим в ходе разработки стратегических перспектив территорий необходимо прежде всего ориентироваться на достижение позитивной динамики развития отраслей реального сектора экономики. Формирование региональных стратегий должно основываться на серьезных планово-прогнозных разработках всех входящих в состав региона социально-экономических систем, в том числе территориальных отраслевых комплексов.

Общеизвестно, что в условиях переходного периода степень государственного регулирования экономики зависит от уровня развития рыночного механизма.
В составе территориальных производственных комплексов можно выделить отрасли, не требующие интенсивных регулирующих воздействий, но есть и такие, в управлении которыми степень государственного участия должна быть относительно высокой. К числу таких отраслей относится аграрное производство, в регулировании которого стратегическое планирование выступает важным инструментом концентрации ресурсов, координации и стимулирования деятельности региональных субъектов хозяйствования.

Об актуальности планирования развития аграрного сектора "в порайонном изложении" еще в 1920-х гг. говорил известный ученый А.Н. Челинцев (3). Многие современные ученые также отмечают необходимость разработки региональных плановых документов развития аграрной сферы, которые призваны обеспечить реализацию общих принципов проводимой федеральными структурами аграрной политики, "корректируя" общую систему государственного управления АПК с учетом местных условий и особенностей" (4).

По мнению российских исследователей, необходимость использования экономических методов в управлении агропродовольственной сферой значительно выше, чем в других отраслях экономики. Обобщая доводы ученых, можно объединить все факторы, определяющие актуальность регулирования и планирования развития АПК регионов, в следующие группы:

а) общеэкономические, т.е. действующие во всех отраслях экономики страны: неспособность рыночной экономики к саморегулированию; высокая динамичность внешней среды; возрастание конкуренции; глобализация экономики; необходимость поддержания рациональных экономических пропорций; наличие большого числа внутриотраслевых и межотраслевых, внутрирегиональных и межрегиональных связей; необходимость внедрения инноваций; социальная направленность развития производства; необходимость решения экологических проблем;

б) несовершенство механизма рыночного реформирования экономики страны, и в частности аграрной сферы: недостатки общей экономической и региональной политики, неустойчивость и слабая реализуемость агропромышленной политики; ослабление бюджетной поддержки; диспаритет цен между сельским хозяйством и другими отраслями экономики; снижение покупательского спроса населения; наличие большого количества импортного продовольствия; разрыв межотраслевых и межрегиональных связей и др.;

в) специфические особенности сельского хозяйства: малая эластичность аграрной деятельности и продовольствия; зависимость от природных условий; сезонность производства; высокая потребность в капитале с относительно низкой фондоотдачей; высокая энерго- и ресурсоемкость аграрного производства; использование земли как основного фактора производства и др.

Из множества приведенных факторов, обусловливающих необходимость использования плановых методов в аграрном секторе региональной экономики, одним из определяющих является катастрофическое снижение объемов аграрного производства (табл. 1).

Таблица 1. Динамика физического объема продукции сельского хозяйства

Спад аграрного производства по регионам страны в течение первых восьми лет реформирования был столь значительным, что восстановление объемов производства до уровня 1990 г. остается задачей достаточно далекой перспективы. В 2005 г. лишь в четырех субъектах Федерации объем аграрного производства превышал уровень 1990 г., а почти половина регионов (34 из 75) не достигли 70% этого значения (табл. 2).

Таблица 2. Распределение субъектов Федерации по уровню физического объема продукции сельского хозяйства

Рост показателей сельского хозяйства в течение последних лет не должен создавать иллюзий относительно положения в АПК, поскольку он был обусловлен не столько улучшением состояния отрасли, сколько замещением импорта продукцией российского производства. Снижение темпов роста физического объема сельскохозяйственной продукции начиная с 2002 г. является свидетельством того, что полностью исчерпаны факторы, вызванные кризисом 1998 г., а условий для динамичного развития АПК в большинстве субъектов Федерации еще нет. В этой ситуации чрезвычайно велико значение планирования в агропромышленной сфере как системообразующего процесса, обеспечивающего устойчивое развитие и долговременные конкурентные преимущества.

Важным фактором регионально-отраслевого планирования в аграрном секторе является господдержка, уровень которой должен быть выше, чем в других отраслях. С 2004 г. основная часть полномочий по поддержке сельского хозяйства передана субъектам Федерации, которые призваны не просто распределять бюджетные средства между товаропроизводителями, а выбрать наиболее рациональные направления их использования, что особенно важно в условиях дефицита финансовых ресурсов.

Выполнение этой работы даст максимальный эффект только в случае ее осуществления в рамках отраслевых региональных стратегий, определяющих приоритетные задачи развития сельскохозяйственного производства и социальной инфраструктуры села.

Таким образом, в новых условиях хозяйствования региональное управление и планирование развития агропродовольственной сферы призвано:

• на планомерной основе осуществлять "региональную" часть аграрной политики страны;
  
• осуществлять планирование деятельности предприятий АПК, относящихся к государственному сектору экономики;
  
• координировать планирование деятельности муниципальных властей и хозяйствующих субъектов агропромышленного сектора в соответствии со стратегическими направлениями развития страны и региона;
  
• осуществлять весь комплекс мероприятий, направленных на стимулирование и организацию разработки и реализации планов развития аграрного производства и сельской местности региона;
  
• обеспечить полную согласованность целей регионального и отраслевого планирования, направленных на решение социально-экономических задач субъектов Федерации.
  

Основой решения названных задач регионально-отраслевого планирования является принципиально другой, по сравнению с централизованной экономикой, подход. Его кратко можно охарактеризовать так: приоритетность региональных интересов, исходя из которых осуществляется разработка стратегий аграрного производства и социальной сферы сельской местности.

Для формирования эффективной системы регионально-отраслевого планирования АПК, повышения его качества и результативности необходимы соответствующие условия. Прежде всего это признание актуальности и важности данной проблемы, а кроме того, разумный баланс прав и обязанностей, полномочий и ответственности уровней власти и управления.

В Основных направлениях агропродовольственной политики Правительства России на 2001-2010 гг. необходимость разграничения сфер ответственности федеральных и региональных органов власти названа в числе важнейших задач совершенствования управления АПК, однако практического осуществления она не получила. Отсутствие четкого определения полномочий центра и регионов в управлении агропромышленным производством приводит к установлению в каждом субъекте Федерации своих правил управления комплексом, несовпадение которых препятствует формированию единого экономического пространства, приводит к экономически необоснованному распределению бюджетных средств.

Управление агропромышленным производством представляет собой единую систему, элементы которой находятся в постоянном взаимодействии. В то же время управляющие воздействия как на федеральном, так и региональном уровне должны иметь определенные разграничения, которые исключали бы разрыв этих воздействий и тем самым не нарушали системности управления. В процессе разделения полномочий центра и субъектов Федерации основная часть регулирующих функций, обеспечивающих возможность мотивации, стимулирования и поддержки предприятий комплекса и сельского населения, должна быть передана органам управления регионов – естественно, с условием их осуществления в рамках общегосударственной агропродовольственной политики. В этом случае деятельность территориальных управленческих структур приобретет относительную независимость, повысится эффективность регионального планирования. Повышение самостоятельности региональных властей в связи с разграничением полномочий должно сопровождаться адекватным увеличением финансовых возможностей.
Определяющее значение для формирования региональных стратегий развития аграрного производства и социальной сферы села имеет организационно-экономический механизм регионального планирования, важнейшим элементом которого является нормативно-законодательное регулирование. Необходимо принятие законов и других правовых актов, определяющих статус, порядок формирования и место отраслевых планово-прогнозных документов в региональной и национальной системе планирования.

Уже сегодня во многих субъектах Федерации, преимущественно аграрного или аграрно-индустриального типа, приняты самостоятельные отраслевые документы, определяющие перспективы агропромышленного производства и развития сельской местности. Однако в отсутствие единых подходов они существенно различаются по многим параметрам, что осложняет межрегиональное сотрудничество.

Решение проблемы государственного регионально-отраслевого планирования требует создания структур, занятых исключительно стратегическим планированием. В настоящее время вопросами отраслевого планирования АПК в администрациях субъектов Федерации занимается такое количество ведомств, что согласование их деятельности едва ли возможно. В ходе осуществляемой сейчас административной реформы разработка стратегий должна быть включена в состав основных полномочий отраслевых структур регионов.

В конечном итоге это позволит повысить качество и результативность не только территориально-отраслевого, но и регионального стратегического планирования, явится существенным фактором обеспечения позитивной динамики социально-экономического развития субъектов Федерации, а значит, и страны в целом.

Примечания
1. Теория управления социалистическим производством: Учебник / Под ред. О.В. Козловой. М.: Экономика, 1983. – 432 с.
2. Маршалова А.С. Основы теории регионального воспроизводства /
А.С. Маршалова, А.С. Новоселов. М.: Экономика, 1998. – 192 с.
3. Челинцев А.Н. К вопросу о планировании самого сельского хозяйства // АПК: экономика и управление. 2001. № 6, с. 71.
4. Хицков И. Концепция основ управления агропромышленным производством на федеральном и региональном уровнях // АПК: экономика и управление. 2001. № 6, с. 34.