Кто будет регулировать в саморегулируемых организациях?

Проект закона “О саморегулируемых организациях”, по мнению автора, будет способствовать не только появлению механизма “узаконенной коррупции”, но и раздуванию огромной паразитической бюрократической надстройки над бизнесом.

Александр РОМАНИХИН
Кто будет регулировать в саморегулируемых организациях?
"Экономические стратегии", №1-2004, стр. 38-43.

Административная реформа передает "избыточные" государственные функции российским олигархам.

Проект закона "О саморегулируемых организациях" (СРО), внесенный летом 2003 года, в октябре был принят в первом чтении Государственной Думой. В числе его соавторов – большая группа депутатов во главе c председателем Комитета Государственной Думы по собственности Виктором Плескачевским. Принятие данного законопроекта особенно радостно восприняли российские либералы. В частности, Григорий Томчин, который до недавнего времени руководил Комитетом Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, а также председательствовал в Санкт-Петербургском отделении СПС, отметил, что "после поддержки закона депутатами можно говорить, что административная реформа становится реальностью". Григорий Томчин даже точно подсчитал снижение коррупционной нагрузки на бизнес в результате принятия закона: "Коррупционная составляющая снижает эффективность бизнеса почти на треть, а передача на уровень саморегулирования процедур выхода на рынок и вывода с него недобросовестных участников уменьшит эту нагрузку вдвое". 5 декабря 2003 года на "круглом столе" в Торгово-промышленной палате РФ первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев заявил, что Минэкономразвития подготовило поправки к законам об оценочной и аудиторской деятельности. Минэкономразвития хочет вывести эти виды деятельности из-под государственного контроля, передав соответствующие полномочия саморегулируемым организациям. Первый заместитель Германа Грефа подчеркнул, что в ближайшее время "по целому ряду отраслей будут приняты решения по упразднению надзорных и контрольных функций государства и передаче их саморегулируемым организациям".

Законопроект "О саморегулируемых организациях" преподносится российской общественности как весьма прогрессивный, демократичный и необходимый в условиях административной реформы. Утверждается, что он согласуется с приоритетными направлениями административной реформы в 2003-2004 годах, которыми, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах", предусматривается развитие СРО. Потребность в законе о СРО объясняют необходимостью защиты интересов субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, усиления их ответственности перед потребителями.

Риторика апологетов данного закона звучит заманчиво, но на практике саморегулирование по-российски может привести к тому, что получится не "как лучше", а "как всегда". И вот почему. Прежде всего, необходимо отметить, что ни в одной стране мира нет аналога российскому законопроекту о СРО, да и в русском языке нет такого нелепого термина. Любой хозяйствующий субъект на рынке является саморегулируемым, а действующий Федеральный закон "О некоммерческих организациях" создает правовую основу для объединения юридических лиц в союзы, ассоциации, партнерства и пр. Во всех странах процесс создания союзов и ассоциаций осуществляется естественным путем, без всяких специальных законов. Российские либералы делают все, чтобы окончательно разрушить существующую систему государственного контроля и передать эти функции весьма сомнительным и далеко не демократичным новообразованиям. Законопроект в этом смысле очень напоминает известный закон "О кооперации", который дал мощный импульс развитию в СССР системной коррупции. Тогда тоже хотели "как лучше", говорили о развитии производства, о развитии инициативы, а на практике все это выродилось в перетекание государственных ресурсов в карманы отдельных инициативных граждан.

Подавляющее число кооперативов за свои "услуги" назначали произвольные цены, а затем совместно с руководителями предприятий отмывали и делили государственные деньги. Кстати, в августе 1988 года, через месяц после выхода закона "О кооперации", Виктор Плескачевский создал один из первых кооперативов Ленинграда "Алтус".

Законопроект о СРО под лозунгом административной реформы передает саморегулируемым организациям право устанавливать стандарты, контролировать выполнение этих стандартов, выносить решение об их нарушении и налагать на предприятия штрафы. Естественно, что подобное совмещение функций в одной организации противоречит принципам административной реформы. Более того, СРО имеют право оказывать платные услуги. Фактически произойдет подмена федеральных органов исполнительной власти, но взятки будут заменены легальным перечислением в СРО вступительных, членских и целевых взносов, а также платой за "услуги". Предприятия поставят в такие условия, что они будут вынуждены платить руководству СРО дань и играть по устанавливаемым им правилам.

Законопроект о СРО предусматривает и обязательное членство: "Федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного участия (членства) в СРО для цели осуществления отдельных видов предпринимательской или профессиональной деятельности". Участники рынка ценных бумаг хорошо знают, к чему привело обязательное членство в СРО, установленное в 1996 году. Это противоречило закону "О рынке ценных бумаг", но такую практику поощрял бывший руководитель Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Дмитрий Васильев. Еще немного – и СРО получили бы права по лицензированию профессиональных участников рынка, но новому председателю ФКЦБ Игорю Костикову удалось переломить ситуацию, и Владимир Путин подписал указ об отмене обязательного членства в СРО.

Позиция нового руководства ФКЦБ состоит в том, чтобы не заменять одну бюрократию другой, а минимизировать само лицензирование. Если сократить количество лицензируемых видов деятельности, то вопрос отпадет сам собой. Только так можно сократить административное давление на бизнес. Естественно, что отмена ФКЦБ обязательного членства не выгодна Профессиональной ассоциации регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев – структуре, объединяющей участников рынка ценных бумаг. Председателем совета директоров ПАРТАД является Виктор Плескачевский.

Не перечь СРО – банкротом станешь

В конце прошлого года был принят новый Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)". Здесь также возникают проблемы из-за появления нового института банкротства – саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Согласно новому закону, права назначения и контроля за деятельностью арбитражных управляющих переданы СРО. Ранее в рамках закона 1998 года арбитражные управляющие были самостоятельными субъектами правоотношений. Новый закон обязывает их быть членами одной из СРО и предусматривает инструменты воздействия СРО на арбитражных управляющих. Однако эффективность такого "общественного контроля" представляется весьма сомнительной.

В начале июля 2003 года правительство в соответствии с законом "О несостоятельности (банкротстве)" утвердило ряд новых правил, касающихся регулирования деятельности арбитражных управляющих и СРО. Правила регламентируют проведение арбитражным управляющим финансового анализа, а также проведение СРО проверки деятельности своих членов. Эксперты считают, что такие проверки приведут к раскрытию коммерческой информации о кредиторах и контрагентах должника. При этом неясно, кто будет нести ответственность за разглашение коммерческой, а в ряде случаев и государственной тайны. Непонятно, каким образом будет осуществляться контроль регулирующего органа за деятельностью СРО. Все идет к тому, что СРО арбитражных управляющих превратятся в систему ангажированных организаций, деятельность которых будет направлена на создание определенного бизнеса на рынке банкротства.
Заместитель председателя Высшего арбитражного суда Василий Витрянский следующим образом охарактеризовал роль СРО арбитражных управляющих: "Это какой-то странный бизнес, который развивается на процедуре банкротства. Впрочем, я знаю, откуда дует ветер, – очень многие депутаты Госдумы участвуют в профессиональных организациях, поэтому они и решили расширить свои полномочия". Василий Витрянский также отметил, что решение о введении нового института СРО было крайне неудачным, так как эта организация не является финансово самостоятельной: "Это бизнес, который нуждается в деньгах. Вы знаете, какую сумму вознаграждения они требуют с должника? Две-три тысячи долларов. СРО "горят синим пламенем", им нужны спонсоры".

Конкурентное преимущество получают СРО, которые имеют сторонние источники финансирования или административную поддержку. В первом случае деятельность СРО финансируется за счет крупного бизнеса, а во втором – за счет назначения управляющих-членов СРО на более крупные объекты либо за счет назначения управляющих на объекты, которые являются несостоятельными должниками. В результате все будут определять только СРО, подконтрольные олигархам.

Крупный бизнес заранее готовится занять позиции на рынке арбитражного управления. Еще 25 сентября 2002 года бюро правления Российского союза промышленников и предпринимателей приняло решение поддержать инициативу создания под своей эгидой профессиональной саморегулируемой организации арбитражных управляющих. Одобрено создание некоммерческого партнерства "Межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих". Кто же вошел в состав учредителей этой организации? Василий Шахновский ("ЮКОС-Москва"), Александр Мамут ("Тройка Диалог"), Алексей Мордашов ("Северсталь-Групп"), Владимир Потанин ("Интеррос"), Анатолий Чубайс (РАО "ЕЭС России"), Аркадий Вольский (РСПП), Каха Бендукидзе ("Объединенные машиностроительные заводы"); Михаил Фридман ("Альфа-Групп") и ряд других представителей крупного бизнеса. Бизнесмены из РСПП вместе с бывшим директором Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству Георгием Талем учредили свою организацию арбитражных управляющих.

Арбитражный управляющий Александр Тарантов в статье "На пороге третий передел собственности" ("Экономика и время", № 40 от 1 декабря 2003 года) пишет: "Какой там закон, когда выдвигать кандидатуру управляющего, платить за него страховку и проверять его работу будет не суд и не Федеральная служба финансового оздоровления и банкротства, а некая общественная организация! Заплатил в СРО сколько требуется – и получай целый завод в личное владение. И никто при этом ничего сказать не сможет – ведь все по закону".

3 декабря 2003 года вступила в действие норма закона о банкротстве, обязывающая арбитражных управляющих перерегистрироваться и стать участниками СРО, а также застраховать в этих организациях свою материальную ответственность. ФСФО в этой связи обратилась в Высший арбитражный суд РФ, чтобы прояснить сложившуюся ситуацию. По закону о банкротстве арбитражным судам придется отстранять от занимаемых должностей всех арбитражных управляющих, не вошедших в СРО. При этом решение о назначении этих арбитражных управляющих принимал сам арбитражный суд. Вот к таким коллизиям приводят непродуманные законы.

16 апреля 2003 года бюро правления РСПП решило создать Национальную организацию по финансовому учету и отчетности, чтобы эта саморегулируемая организация взяла на себя функции Минфина по "методологическому обеспечению бухучета". Как уже отмечалось выше, правительство рассматривает возможность передать СРО функции регулирования в секторе аудита и бухучета. Ранее этот вопрос входил в компетенцию Минфина. Сейчас планируется передать надзорные функции саморегулируемым организациям аудиторов, а также передать СРО функции лицензирования аудиторов.

При всех недостатках Минфин – федеральный орган исполнительной власти. Он независим от аудиторов. Имеется гораздо больше оснований ждать объективных решений от Минфина, чем от СРО, которые на практике будут подконтрольны крупным аудиторским компаниям. Естественно, что крупнейшие аудиторские компании, создавшие СРО, лоббируют введение в них обязательного членства.

Процесс передачи "избыточных" государственных функций различным новообразованиям принимает обвальный характер. В декабре 2000 года в правительственную комиссию по административной реформе было внесено предложение о передаче СРО полномочий Минтруда, который является уполномоченным федеральным органом по надзору за деятельностью негосударственных пенсионных фондов (НПФ). Естественно, что различные структуры, например Национальная лига управляющих, весьма заинтересованы в получении подобных полномочий.

Новый друг лучше ГОСТов двух

Апологеты закона о СРО весьма часто ссылаются на неизбежность его принятия в связи с потребностью в подготовке технических регламентов, поэтому данная область саморегулирования заслуживает отдельного рассмотрения. Федеральный закон "О техническом регулировании" вступил в силу около полугода назад. Он был представлен депутатам как необходимая мера в условиях вступления России в ВТО, а также как инструмент борьбы с бюрократизацией сферы стандартизации и сертификации. Однако что мы имеем на практике?
Основной идеей закона о техническом регулировании является передача контроля над качеством производимых товаров и услуг СРО, а также отмена обязательности государственных стандартов производства. Государство будет контролировать только соблюдение основных правил производства, описанных в технических регламентах, которые принимаются в виде федеральных законов, постановлений правительства и указов президента РФ.

Сегодня в России имеется более 20 тысяч различных стандартов, на смену которым могут прийти многочисленные технические регламенты. По оценкам разных специалистов, для реализации системы технического регулирования необходимо принять от нескольких сотен до нескольких тысяч технических регламентов. По закону о техническом регулировании любые заинтересованные в принятии отдельного регламента лица могут участвовать в его разработке и обсуждении.

Готовить и обсуждать технические регламенты, отраслевые стандарты, по замыслу авторов законопроекта, должны пресловутые СРО, которые сегодня представлены различными союзами и ассоциациями. Как же на практике происходит подготовка технических регламентов? Допустим, необходимо подготовить технический регламент "О безопасности шариковых ручек". Крупнейшим производителям таких ручек далеко не безразлично, какие нормы будут заложены в этот регламент. Например, количество обязательных испытаний может существенно повлиять на стоимость конечного изделия и, соответственно, на его конкурентоспособность. Поэтому они либо создают "Союз производителей шариковых ручек", либо ставят под контроль уже существующий союз или ассоциацию. Затем от имени этой "саморегулируемой" организации готовится тот технический регламент, который нужен данным бизнесменам.

Большинство существующих отраслевых союзов являются нищими структурами, и, чтобы выжить, готовы "продаться" любому олигарху. Как отметил один из бывших советских министров, "отраслевые союзы в России весьма независимы". И, улыбнувшись, добавил: "От них ничего не зависит". Так вот теперь союзы превратятся в зависимые структуры. Только зависеть они будут не от мнения большинства своих членов, а от своих заказчиков – представителей крупного капитала. Естественно, что у руководства таких структур появится больше денег, а промышленность вместо нормальных ГОСТов, которые в ряде случаев были более жесткими, чем зарубежные стандарты, будет жить по техническим регламентам, устраивающим олигархов.
Сегодня влияние и возможности российских отраслевых союзов невозможно сопоставить с возможностями крупных компаний. Например, Российский машиностроительный союз совсем не похож на машиностроительный союз Германии, где имеются глубокие традиции самоорганизации бизнеса. Или другой пример: что представляет собой Российский союз производителей соков по сравнению с компанией "Вимм-Билль-Данн"? Ничего. В стране, не имеющей традиций в области самоорганизации бизнеса, где в течение ряда лет саморегулирование заключалось лишь в создании "семибанкирщины", нет никаких предпосылок для появления демократичных и независимых СРО, отражающих интересы большинства своих членов. Поэтому сегодня ни в коем случае нельзя передавать СРО государственные функции. Особенно так, как это предлагается в упомянутом законопроекте, где СРО уполномочены устанавливать, контролировать и наказывать предприятия за нарушение стандартов. Это абсурдно и весьма вредно в нынешних российских реалиях.

Характерно, что и в сфере технического регулирования предполагается появление новой, не существовавшей ранее бюрократической надстройки. Так, в 2004 году для реализации закона о техническом регулировании планируется создание "независимого" национального органа по стандартизации. Данная негосударственная структура будет взаимодействовать с органами исполнительной власти на контрактной основе. Нетрудно догадаться, кто организует и возглавит это главное в сфере технического регулирования СРО.

"Это надо возглавить"

Опасность подобных тенденций понимают многие российские политики. В частности, первый заместитель председателя Совета Федерации Валерий Горегляд так оценивает СРО: "Что такое саморегулируемая организация, или СРО, для большого бизнеса? Это значит, что в алюминиевой отрасли функции государства станет исполнять, например, Дерипаска. При нем будут две-три дочерние компании, и все они начнут "саморегулироваться" в пользу одного олигарха". Этот взгляд разделяет и глава Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Илья Южанов, который считает, что "есть опасения получить в лице некоторых СРО еще худший образчик частного кооперирования, когда группа товарищей захватит какой-нибудь рынок, сферу или отрасль и начнет ее регулировать, как она считает нужным".

Отрицательный отзыв на законопроект Виктора Плескачевского дало и правительство РФ. Руководитель правительственной комиссии по административной реформе Борис Алешин отмечает: "Концепция законопроекта предусматривает существенное ограничение полномочий регулирующего органа по выполнению контрольной и надзорной функций, а также создает условия для ведения саморегулируемой организацией собственной предпринимательской деятельности". Далее Борис Алешин пишет, что "большая часть положений проекта федерального закона не согласуется с соответствующими нормами гражданского законодательства или вторгается в сферу правового регулирования иных федеральных законов, субъектами правоотношений которых являются не только саморегулируемые организации.

К таким федеральным законам можно отнести следующие: "О некоммерческих организациях", "О рынке ценных бумаг" и "О несостоятельности (банкротстве)". В частности, законопроектом нарушается система регулирования и контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а также за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами. Фактически предлагается наделить саморегулируемые организации функциями ряда органов исполнительной власти. Проект федерального закона нуждается в существенной доработке как редакционной, так и по существу. На основании изложенного Правительство Российской Федерации не поддерживает данный проект федерального закона".
Однако в связи с формальным отсутствием в законопроекте "О СРО" положений, отражающих вопросы, предусмотренные пунктом 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, авторы законопроекта могут обойтись без заключения правительства Российской Федерация. Поэтому и удалось протащить законопроект в первом чтении.

Сторонники закона о СРО любят спекулировать на слабости российских союзов и ассоциаций. Действительно, государственная власть по инерции часто игнорирует мнение союзов и слышит лишь голоса отдельных олигархов. Но нельзя же видеть решение проблемы в подготовке законопроекта, который приведет к появлению квазисоюзов, контролируемых олигархами! Это тот случай, когда лекарство хуже болезни.

Сегодня необходимо обеспечить цивилизованное взаимодействие уже существующих союзов и ассоциаций с органами государственной власти, а не создавать подконтрольные олигархам новые структуры. Дополнения в действующий Федеральный закон

"О некоммерческих организациях", внесенные в 2003 году в Государственную Думу группой депутатов во главе с Виктором Семеновым, решают эту проблему. Поправки позволят союзам и ассоциациям получать от органов государственной власти информацию по профилю своей деятельности, участвовать в разработке соответствующих нормативных правовых актов, государственных программ, стандартов и иных документов, участвовать в работе коллегиальных органов власти. Важно, что поправки Виктора Семенова не навязывают страхование ответственности участников союзов перед потребителями и не предполагают никакого финансового ценза для некоммерческих организаций. Такой подход позволит сделать шаг вперед в укреплении отраслевых ассоциаций и одновременно избежать монопольного навязывания условий работы на отдельных секторах российского рынка.

Принятие же закона о СРО будет способствовать не только появлению механизма "узаконенной коррупции", но и раздуванию огромной паразитической бюрократической надстройки над бизнесом. Хотя эта надстройка и негосударственная, но она неизбежно будет питаться за счет бизнеса, создавая ему препятствия в развитии. При этом выиграет только олигархический бизнес, который совместно с чиновничеством будет создавать такие структуры и через них диктовать правила на рынке, устранять конкурентов, делить собственность.

Неслучайно законопроект о СРО поддерживает ряд чиновников. С начала 1990-х годов они "сидят на чемоданах", наблюдая перманентные и бессмысленные реорганизации министерств и ведомств, вмешательство олигархов в работу органов государственной власти, покупку ими нужных решений. Российские чиновники унижены нищенской зарплатой и вынуждены жить на взятки, размер которых определяется полезностью для конкретных бизнесменов принимаемых ими решений. Разуверившиеся во всем, чиновники, прекрасно осознавая вред от закона о СРО, действуют по принципу: если с чем-то нельзя бороться, то это надо возглавить. По такой же схеме действовали некоторые руководители в лихое время первоначального накопления капитала. Они также заранее готовили себе "запасные аэродромы" в крупных компаниях, принимая решения в ущерб государственным интересам. Сегодня ситуация весьма схожа, только чиновники планируют пересесть в кресла руководителей подконтрольных олигархам министерств-кооперативов. Высвобождаемая в ходе административной реформы армия государственных служащих должна будет где-то трудоустраиваться и олигархические регуляторы рынка в виде СРО являются весьма теплым и привлекательным местом.

В заключение хотелось бы отметить, что в России административная реформа почему-то свелась лишь к поиску "избыточных" государственных функций. Некоторые "специалисты", не отличающие функций от процедур, насчитали целых пять тысяч таких функций. Налицо путаница в понятиях. Не может быть у государства пять тысяч функций! Их может быть не более пяти. Административная реформа не должна сводиться к радостным утверждениям о том, что "Минсельхоз теперь не будет дегустировать вина – это мы поручим делать СРО дегустаторов вин".
Суть административной реформы состоит не в передаче отдельных процедур непонятным структурам, а в грамотном проецировании основных функций государства на аппарат управления, а также концентрации усилий на подготовке и принятии национально значимых решений.