Транспортная политика России: мрачный опыт реформ и светлые перспективы?

В статье, в частности, определен основной блок мероприятий по реализации «Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года».

Виктор Горин, Владимир Персианов
Транспортная политика России: мрачный опыт реформ и светлые перспективы?
"Экономические стратегии", №02-2009, стр. 62-67

Горин Виктор Сергеевич – генеральный директор ОАО "Мострансагентство", д.э.н., профессор. Персианов Владимир Александрович – директор Института управления на транспорте Государственного университета управления, д.э.н., профессор.

Наряду с энергетикой, связью, образованием, здравоохранением и другими инфраструктурными отраслями транспорт обеспечивает условия жизнедеятельности общества, являясь важным инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических и других целей.

Выбор России в пользу рыночной экономики, сделанный в начале 1990-х гг., и начавшиеся реформы существенно изменили условия работы транспорта и характер спроса на транспортные услуги. В первое десятилетие реформ на транспорте были проведены базовые, структурные и институциональные преобразования. Осуществлена приватизация, переход от прямого административного управления к государственному регулированию субъектов рынка, созданы правовые основы транспортной деятельности в новых социально-экономических условиях. Россия стала одним из активных участников международной интеграции и субъектом глобальных экономических процессов.

Возрастает системообразующая роль транспорта, усиливается взаимосвязь задач его развития с приоритетами социально-экономических преобразований. Гарантированные ст. 8 Конституции Российской Федерации единство экономического пространства и свободное перемещение товаров и услуг сегодня возможны только на основе целенаправленного опережающего развития транспорта.

Задача разгосударствления транспорта с приватизацией и акционированием его производственных мощностей решена практически в полном соответствии с установками Международного валютного фонда (МВФ), Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР), рекомендациями других зарубежных организаций при минимальном участии в принятии решений отечественных ученых и специалистов-практиков. Поэтому самостоятельная российская экономическая и управленческая мысль в выборе стратегии реформ проявить себя в должной мере не сумела. Процессы приватизации и акционирования серьезно повлияли на условия и эффективность работы транспорта. Рост аварийности и травматизма, повышение транспортных издержек, недопустимо высокий износ технических средств, особенно подвижного состава, растущие "пробки" на автомобильных дорогах убеждают в том, что транспорт в России все еще не вышел на траекторию устойчивого развития.

Ослабление рычагов централизованного управления в использовании производственных мощностей транспорта проявляется прежде всего в ухудшении такого показателя, как производительность труда. Даже на железных дорогах значительная доля активной части производственных основных фондов оказалась выведенной из сферы централизованного управления. Из общего парка железнодорожных вагонов более 50% уже находится в собственности негосударственных коммерческих организаций. Рост числа коммерческих структур, обособление в единой транспортной системе отдельных предприятий, дезинтегрируя сеть, не могут не сказаться отрицательно на уровне транспортных издержек.

Одна из главных причин неудовлетворительного состояния транспортного комплекса в целом на завершающем этапе реформ видится в ошибочной стратегии и тактике реформирования отрасли, которые в начале 1990-х гг. принимались и проводились в жизнь без тщательной научной проработки и технико-экономических обоснований. Не учитывались национальные особенности российской экономики, геополитические и геоэкономические интересы страны и ее исторический опыт.

Транспортная сеть России, по нашему мнению, – всего лишь сухопутный мост между двумя полосами глобальной системы мирового хозяйства. Отсюда миссия железнодорожного транспорта формулируется предельно кратко: "пропуск транзита". По мнению И.Т. Янина (1), эта миссия решает задачу геополитической важности – европеизации Сибири и Дальнего Востока: "Наше государство просто исстрадалось по инвестициям". Отсюда интеграция в мировую экономику (как и глобализация ее) принимается в качестве аксиомы.

Между тем еще в прошлом столетии Д.И. Менделеев определил миссию транспорта формулой: "Транспорт – центр гравитации России". В годы советской власти та же мысль была высказана И.В. Сталиным в следующей формулировке: "СССР как государство был бы немыслим без первоклассного железнодорожного транспорта, связывающего в единое целое его многочисленные области и районы". Отличие этих последних определений от формулы "Русский транзит" имеет принципиальный характер: последняя нацеливает транспорт страны быть инструментом в процессе слияния России с мировым сообществом, тогда как старая (царская) и новая (советская) Россия видели в транспорте не только инструмент для коммерческой деятельности, но и рычаг для обеспечения целостности государства и его экономической независимости.

Стремление использовать пути сообщения России для получения валютной выручки стало в последние годы определять многие проекты и программы. Особое место среди них занимают проекты создания так называемых международных транспортных коридоров (МТК).

Развитие торгово-экономических связей России с Германией, Польшей и Беларусью, СНГ со странами Европейского союза увеличивает спрос на транспортные услуги. Это объективный и закономерный процесс. Что же касается проблемы "транспортных коридоров", то остается нерешенным главный вопрос – оценка эффективности капитальных вложений в их создание. Резкое (в 8-9 раз) падение контейнеропотоков на Транссибе в начале реформ заставляет задуматься: не произойдет ли нечто подобное и с транспортными коридорами, обустройство которых потребует многомиллиардных затрат? Гарантий их загрузки никто не дает. Магистрализация железных дорог России и государств – участников СНГ была проведена в годы советской власти. Уже существуют мощные электрифицированные магистрали общей протяженностью около 56 тыс. км, каждая из которых в двухпутном варианте способна пропускать 100 млн т грузов в год и более. Беда в том, что разрушенная экономика России не способна обеспечить им такую загрузку.

Нельзя рассчитывать и на то, что ситуацию можно исправить за счет привлечения международного грузового транзита. Исследования 1-й Комиссии ОСЖД по теме "Прогнозирование грузовых транспортных потоков между странами Европы и Азии" показали, что в 2000 г. грузопотоки России по стыковым пунктам с определенными странами составят (млн т в год): с Азербайджаном – 12,2; Беларусью – 16,0; Казахстаном – 18,4; Китаем – 5,9; Латвией – 4,0; Литвой – 16,0; Монголией – 4,4; Украиной – 76,2; Эстонией – 14,6. Этих грузопотоков суммарной мощностью до 200 млн т будет недостаточно, чтобы использовать имеющиеся резервы пропускной способности линии хотя бы наполовину.

Из анализа геоэкономической ситуации следует, что объективной необходимости широкого привлечения иностранных инвесторов к участию в развитии российских железных дорог, учитывая общую ситуацию в стране, нет. Выход на международный уровень скорости и регулярности перевозок при прогнозируемых масштабах движения на железных дорогах Россия сможет обеспечить собственными силами.

Приведенные выше и некоторые другие соображения позволяют сделать вывод о том, что интегрироваться в мировую экономику и мировую транспортную систему России надо расчетливо. Идея "вхождения" серьезно не обсуждалась ни в Государственной думе, ни в Правительстве. Она была просто продекларирована либеральными реформаторами, как и утверждение, будто инвесторы уже стоят в очереди. Каждый доллар утекает из страны и будет утекать туда, где он даст его хозяину большую прибыль. Чтобы выжить, России и ее транспортной системе нужно четко обозначить экономическую границу страны. Альтернатива этому едва ли существует, во всяком случае, в сегодняшних условиях она просматривается с большим трудом.

В годы реформ в качестве ведущего звена в цепи экономических и политических преобразований рассматривалось разгосударствление общенародной собственности путем ее акционирования и приватизации.

В рамках этой установки Министерством транспорта Российской Федерации были сформулированы цель и стратегические задачи транспортной политики. Цель транспортной политики была определена следующим образом: "Формирование грузопроводящей и пассажирообслуживающей систем… обеспечивающих полное удовлетворение потребностей в перевозках, эффективное и безопасное использование ресурсов страны и отвечающих интересам общества в целом" (2).

Чтобы достичь этой цели, намечалось решить ряд задач. В их числе были названы: формирование в ходе акционирования и приватизации предприятий транспортно-дорожного комплекса (ТДК) рынка транспортных услуг, развивающегося на основе конкуренции транспортных предприятий всех форм собственности; создание законодательно-правовой и нормативной базы, обеспечивающей эффективное взаимодействие транспортных и товарных рынков, равную доступность общественного транспорта для всех граждан и экономических структур любых форм собственности; техническое перевооружение ТДК за счет использования высокоэффективных транспортных технологий и технических средств, преимущественного развития инфраструктуры, создания логистических, транспортно-распределительных и терминальных систем; переход к механизму рыночного саморазвития ТДК и целевой государственной поддержке социально важных услуг транспорта, в первую очередь в интересах малообеспеченных слоев населения, развития комплексных федеральных, региональных и местных целевых программ; интеграция ТДК России в мировую транспортную систему как условие эффективного осуществления внешнеэкономической деятельности и источник валютных доходов, создание системы устойчивого транспортного взаимодействия с сопредельными государствами.

Исходя из государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, для обеспечения безопасного и устойчивого функционирования транспорта предлагалось полнее учитывать отраслевые особенности не только конкретных видов транспорта, но и отдельных предприятий. Акционирование стратегически важных предприятий и объектов авиационного, морского и речного транспорта предлагалось осуществлять на особых условиях.

Перспективный правительственный курс транспортной политики мало чем отличается от принятого в начале 1990-х гг. В сжатом виде его можно охарактеризовать следующим образом:

• дальнейшее разделение потенциально-конкурентных и монопольных сфер транспортной деятельности;
  
• сокращение естественномонопольного сектора;
  
• недопущение совмещения одним хозяйствующим субъектом функций оператора монопольного объекта инфраструктуры и перевозчика;
  
• устранение неоправданных административных и экономических барьеров для конкуренции транспортных операторов;
  
• развитие малого предпринимательства;
  
• стимулирование консолидации транспортного бизнеса в отдельных сегментах рынка.
  

Нужно признать, что в сложившейся ситуации неконструктивно противопоставление рынку принципов централизованного планирования и управления. Сама идея планового ведения хозяйства (ее позаимствовали у нас многие капиталистические страны) полностью себя оправдала, и об этом лучше всего говорят исторические факты. Механизм планового хозяйства коренным образом изменил облик страны, позволил значительно улучшить размещение производительных сил и повысить уровень жизни народа. Курс на концентрацию грузопотоков на магистралях, планомерно и систематически усиливаемых на новейшей технической базе, в целом был правильным. Он позволил многократно поднять пропускную и провозную способность транспортных коммуникаций при ограниченных капиталовложениях и минимальных эксплуатационных расходах.

Ставка на иностранный капитал иллюзорна. Россия в этой области имеет богатый дореволюционный опыт. На ниве транспортного строительства в стране подвизались многие деловые люди из-за рубежа. Учредителями небезызвестного Главного общества российских железных дорог была крупная группа французских и голландских банкиров. Она запомнилась не только своими успехами в железнодорожном строительстве, но и масштабными финансовыми махинациями. Концессионеры буквально грабили русскую казну, обогащались на биржевой игре с акциями. Частные общества строили железные дороги, а потом эксплуатировали их до выкупа казной преимущественно за счет облигационных займов за границей под гарантию правительства. Это привело к притоку иностранного капитала, причем средняя норма прибыли на него была в 2-3 раза выше, чем в странах Западной Европы. Таким образом иностранный капитал извлек из русской казны огромные барыши – 3 млрд золотых рублей.

Сейчас как никогда полезно прислушаться к мнению И.А. Ильина: "Россия не есть случайное нагромождение территорий и племен и не искусственно слаженный "механизм" областей, но живой исторически выросший и культурно оправдавшийся организм, не подлежащий произвольному расчленению… Этот организм есть государственное и стратегическое единство, доказавшее миру свою волю и свою способность к самообороне; он есть сущий оплот европейско-азиатского, а потому и вселенского мира и равновесия. Расчленение его явилось бы невиданной еще в истории политической авантюрой, гибельные последствия которой человечество понесло бы на долгие времена" (3).
Интересы безопасности страны требуют повышения роли законодательной и исполнительной власти в управлении транспортом, объекты которого размещены на огромных территориях, пространственно разобщены, что усложняет и удорожает контроль за его развитием и деятельностью. Только сохранив единство и целостность транспортной системы, можно приостановить экономический и политический распад России, обеспечить ее национальную безопасность.

Современное состояние транспортно-дорожного комплекса

В период перехода к рыночной экономике на транспорте произошли радикальные институциональные изменения. После упразднения отраслевых союзных и республиканских министерств по видам транспорта было создано Федеральное министерство транспорта функционального типа (1990 г.), объединившее функции управления морским, речным, воздушным, автомобильным, городским пассажирским и промышленным транспортом, а также дорожным хозяйством. Введение в действие нового Гражданского кодекса Российской Федерации (1995 г.) стало предпосылкой к радикальному обновлению транспортного законодательства, разработке новых уставов и кодексов, отвечающих условиям рынка.

Преобразования первого этапа рыночных реформ сопровождались спадом спроса на перевозки. Изменялась протяженность путей сообщения и показатели перевозочной деятельности (табл. 1 и 2).

Значительно обострилась проблема обновления изношенных основных фондов. Большое количество транспортных предприятий оказалось в сложном финансовом положении. К концу 1990-х гг. период кризисного развития был в целом преодолен.

В период 1994-2004 гг. на транспорте был ряд целевых программ, направленных на совершенствование правовых и экономических условий транспортной деятельности, развитие институциональных преобразований.

В период 2001-2008 гг. основным программным документом, на основе которого намечалось развивать транспортную систему страны, была Федеральная целевая программа "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)". Программа включала одиннадцать подпрограмм. Девять из них относятся к отдельным видам транспорта: "Железнодорожный транспорт", "Морской транспорт", "Гражданская авиация", "Единая система организации воздушного движения", "Внутренний водный транспорт", "Внутренние водные пути", "Автомобильные дороги", "Безопасность дорожного движения", "Реформирование общественного пассажирского
транспорта". Подпрограммы "Международные транспортные коридоры" и "Информатизация" выполняют объединяющие и системообразующие функции по отношению к остальным подпрограммам.

Предполагалось, что программа будет реализована в два этапа. На первом – с 2002 по 2005 г. – развитие транспортной системы было ориентировано в основном на оптимизацию использования имеющихся мощностей и устранение "узких мест". На втором этапе – с 2006 по 2010 г. – предполагалось ускоренное развитие транспортной системы, направленное на значительное повышение уровня эффективности и качества транспортного обслуживания. Общий объем затрат на реализацию программных мероприятий в период с 2002 по 2010 г. – 4,6 трлн руб. в ценах 2001 г., при этом более половины составляли внебюджетные источники.

По уточненным данным, для удвоения ВВП транспортный комплекс России до 2010 г. ежегодно должен получать 20 млрд долл. инвестиций. Правление ОАО "Российские железные дороги" одобрило генеральную схему развития железных дорог до 2010 г., согласно которой потребность железных дорог в инвестициях для обеспечения перевозок составит на период до 2010 г. около 1 трлн 137 млрд руб. (41,6 млрд долл.), в 2010-2015 гг. – 1 трлн 413 млрд руб. (51,7 млрд долл.). Годовая инвестиционная потребность ОАО "РЖД" оценивается в 150 млрд руб. (5,5 млрд долл.), при этом Сберегательный банк России одному заемщику может предоставить средства в размере не более 45 млрд руб. (1,6 млрд долл.).

До 2010 г. российским авиаперевозчикам требуется новый самолетный парк среднемагистральных самолетов в количестве 200 ед., региональных – 300 ед., грузовых – 80 ед. Минимальная стоимость обновления самолетного парка составляет около 3 млрд долл. Если авиакомпании потратят даже половину всей своей прибыли на покупку новой техники, то дефицит средств у них составит как минимум 0,37 млрд долл. в год.

Если говорить о естественных монополиях, то, по данным за 2004 г., годовой дефицит инвестиций в миллиардах долларов составил: для ОАО "РЖД" – 2,8; для РАО "ЕЭС России" – 0,2; для ОАО "Газпром" – 2,8. Годовая потребность ОАО "РЖД" на сегодняшний день оценивается в среднем в 150 млрд руб., что составляет примерно 5,6 млрд долл. Если сравнивать приведенные данные с данными 2004 г., то следует констатировать, что потребность в инвестиционных ресурсах увеличилась вдвое.
В 2008 г. принят основополагающий документ, определяющий развитие транспорта на далекую перспективу – "Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г.". Ставится задача надежного транспортного обеспечения России как лидера мировой экономики и одного из центров сосредоточия мирового экономического, интеллектуального и научно-технического потенциала. Основные задачи на ближайший период конкретизирует ФЦП "Развитие транспортной системы России на 2010-2015 гг.". В программе намечается "расшить" узкие места в пропускной способности транспортной инфраструктуры, сделать транспортные услуги более качественными и доступными для потребителей во всех регионах страны.

Определяется и основной блок мероприятий по реализации "Стратегии-2030":

• нормативно-правовое обеспечение транспортной системы;
  
• совершенствование экономических и финансовых механизмов в сфере транспорта;
  
• обеспечение транспорта трудовыми ресурсами;
  
• формирование системы научно-методического сопровождения транспортных проектов и программ;
  
• создание современной системы статистического учета и контроля на транспорте.
  

ПЭС 9087/31.03.2009

Примечания
1. И.Т. Янин. Русский транзит. Гудок. 1998. 23 мая (№ 93).
2. В.Б. Ефимов. Система организации управления ТДК России в условиях формирования рыночный отношений. ОАО "Трансконсалтинг". М., 1993.
3. И.А. Ильин. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи 1948-1954 гг. М. – Париж, 1992.