Сергей Луценко: Уроки финансового кризиса 1998

Сергей Луценко – директор Центра экономического анализа права и проблем правоприменения Института экономических стратегий РАН, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне, соавтор документов «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» и «Стратегия развития электросетевого комплекса Российской Федерации», автор проекта «Контуры Концепции развития финансового кластера Российской Федерации на долгосрочную перспективу».

Материал публикуется в авторской редакции. Автор анализирует особенности финансового кризиса в августе 1998 года. Рассматривается его причина, а также участники событий с использованием нормативных актов.

---

Кризисная ситуация, сложившаяся в августе 1998 года, таила в себе серьезную угрозу целостности государства, а в случае углубления кризисных процессов в обществе или потрясений, реализация подобной экономической политики могла стать катализатором разрушения общего правового и социально-экономического пространства Российской Федерации (Постановление ГД ФС РФ от 09.06.1999 № 4066-II ГД).

Финансовая катастрофа в России в августе 1998 года – это провал рыночных реформ. Предложенный Правительством Российской Федерации федеральный бюджет на 1999 год.

В первом полугодии 1998 года объем валового внутреннего продукта сократился по сравнению с соответствующим периодом прошлого года почти на 2 процента, объем промышленной продукции на 2,5 процента, инвестиции в основной капитал сократились на 6,3 процента, внешнеторговый оборот страны снизился на 3,5 процента. Число убыточных организаций в промышленности за январь – май текущего года выросло до 48 процентов, что почти на 3 процента превысило их число за соответствующий период 1997 года. Просроченная кредиторская задолженность только в промышленности достигла 618,7 млрд. рублей, ее доля в общей задолженности составила почти 60 процентов.

Проводимая государством, в лице Правительством Российской Федерации, политика приватизации исчерпала себя и из инструмента структурной перестройки экономики превращена в сомнительное средство решения бюджетных проблем за счет вовлечения в массовую приватизацию предприятий сферы естественных монополий, а также стратегически значимых предприятий, что нанесет значительный ущерб национальной безопасности Российской Федерации.

Необходимо отметить, что августовский обвал финансовой системы страны есть прямое следствие целенаправленной политики Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по наращиванию государственного долга в форме финансовой пирамиды государственных краткосрочных обязательств.

В интересах финансовых спекулянтов на рынке государственных ценных бумаг Правительство Российской Федерации пошло на незаконное секвестирование расходов федерального бюджета в 1997 – 1998 годах, грубо нарушило свои обязательства по финансированию социальной сферы, системы национальной безопасности, государственных инвестиций в реальный сектор экономики.

Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации, повышая процентные ставки, наращивая долговые обязательства, упорно игнорировали потенциал Бюджета развития Российской Федерации, блокировали подъем инвестиционной активности (Постановление ГД ФС РФ от 02.09.1998 № 2906-II ГД «О социально – экономической и финансовой ситуации в стране»).

Августовский обвал финансовой системы страны есть прямое следствие целенаправленной политики Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по наращиванию государственного долга в форме финансовой пирамиды государственных краткосрочных обязательств. В интересах финансовых спекулянтов на рынке государственных ценных бумаг Правительство Российской Федерации пошло на незаконное секвестирование расходов федерального бюджета в 1997 – 1998 годах, грубо нарушило свои обязательства по финансированию социальной сферы, системы национальной безопасности, государственных инвестиций в реальный сектор экономики.

Как отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», причинами банковского кризиса, среди прочих, являлись зависимость банков от переменчивой конъюнктуры финансовых рынков.

Банковский кризис проявился, в том числе, в отсутствие капитала, достаточного для развития банковских операций, для выполнения банковских нормативов.

Кризис российской банковской системы выявил все накопившиеся недостатки в банковском законодательстве, в государственной политике, в банковском надзоре и в деятельности самих банков. При этом, к сожалению, при анализе ситуации недостатки в работе многих конкретных банков, приведшие к их ослаблению и фактическому банкротству, неправомерно полностью переносятся на государство.

Отдельной составляющей причиной финансового кризиса являлась отсутствие институционального контроля за деятельностью федеральной исполнительной власти со стороны власти законодательной.

Без официальной оценки остаются многие факты и события, имеющие большую общественную значимость; не формируются традиции нормальной этики государственной службы; многие должностные лица даже после совершения ими недостойных действий, не совместимых с высоким государственным статусом, остаются безнаказанными и нередко даже не отправляются в отставку; общество испытывает чувство бессилия в отношении власти, что еще больше подрывает степень доверия к ней; власть остается информационно непрозрачной, что является дополнительным условием для проявлений коррупции и произвола.

Причем, речь шла о контроле не только за должностными лицами исполнительной власти, но и, по сути, за всеми другими (кроме Президента РФ, в отношении которого Конституция предусматривает ответственность лишь в форме отрешения от должности за совершение тяжких преступлений). Речь идет лишь о том, что если то или иное должностное лицо совершило поступки, порочащие как его, так и представляемый им орган власти, недопустимо полагаться лишь на «корпоративную» оценку, даваемую таким действиям. Необходима независимая государственная оценка, а для этого требуется тщательно изучить все обстоятельства «дела», убедиться, что факты, ставшие достоянием гласности, являются достоверными. Общество тем самым получит гораздо больше уверенности в том, что власть служит ему, а не самой себе и не узким кланам (Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации»).

Тем более, институт парламентских расследований не противоречит Конституции РФ. Кроме того, что без четкой правовой базы деятельность таких комиссий оказывается не только неэффективной, но и может страдать некоторой политизацией в негативном смысле этого слова. Для выяснения политических позиций есть иные формы. Парламентские же расследования предназначены для очищения власти от людей, которые дискредитируют ее.

Парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с наступлением негативных последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Для расследования указанных фактов и обстоятельств палатами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетных началах создается комиссия, которая формируется на время расследования и после его завершения распускается. Комиссию возглавляют обладающие равными правами сопредседатели, избираемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

Комиссия реализует свои полномочия путем проведения пленарных заседаний, которые считаются правомочными, если на них присутствуют две трети от общего числа членов комиссии, направленных в ее состав палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

Для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а также для выезда в необходимых случаях на место расследуемых событий комиссией могут создаваться рабочие группы, в состав которых на паритетных началах входят члены комиссии – депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации.

В ходе проведения парламентского расследования комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций относящиеся к предмету парламентского расследования копии документов, а также информацию, необходимую для проведения расследования. Комиссия также наделяется правом приглашать на свои заседания для дачи объяснений должностных лиц и граждан и вести протокол их опроса.

В настоящее время процедура парламентского контроля регулируется Федеральным законом от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Законом предусматриваются обязанность должностных лиц предоставлять копии требуемых документов и запрашиваемую информацию, обязанность должностных лиц и граждан, приглашенных комиссией, прибыть на ее заседание и дать все необходимые объяснения по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам, а также правдиво ответить на вопросы, поставленные комиссией.

По результатам парламентского расследования комиссия подготавливает итоговый доклад, в котором излагаются установленные комиссией факты и обстоятельства.

Советом Федерации самостоятельно было проведено расследования причин и последствий финансового кризиса 17 августа 1998 г., результатом которого стало оглашение итогов дефолта («Причины и последствия финансового кризиса в России конца 90-х годов» по материалам Временной комиссии по расследованию причин, обстоятельств и последствий принятия решений от 17.08.1998).

Было установлено Временной комиссией, что подготовка и принятие указанных решений проходили с грубыми нарушениями принятых процедур подготовки решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, без необходимых в таких случаях экономической и юридической экспертиз, анализа вероятных последствий. Проекты решений не проходили согласования в соответствующих ведомствах, не обсуждались на заседаниях Правительства Российской Федерации и Совета директоров Центрального банка Российской Федерации. Фактически указанные лица взяли на себя персональную ответственность за принятые решения и их последствия.

В ходе подготовки решений от 17 августа А.Б. Чубайсом по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации и Председателем Центрального банка Российской Федерации без каких-либо утвержденных в установленном порядке директив и соблюдения необходимых требований национальной безопасности  велись консультации с руководителями иностранных финансовых организаций, имеющих свои интересы на российском финансовом рынке. Им была передана информация конфиденциального характера, сознательно скрывавшаяся от российских участников рынка, представительных органов государственной власти, общественности. При этом не было принято необходимых мер, исключающих использование этой информации нерезидентами в коммерческих целях и в ущерб национальным интересам России.

Таким образом, проекты государственных решений, таящие огромные негативные последствия для участников рынка, келейно обсуждались с представителями иностранных финансовых институтов, а российские инвесторы, представительные органы государственной власти, субъекты Российской Федерации дезинформировались руководителями Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации в отношении проводимой ими политики и устойчивости финансового рынка.

То есть, при подготовке решений было допущено сознательное раскрытие конфиденциальной информации узкой группе заинтересованных лиц, включавшей руководителей некоторых коммерческих банков и представителей иностранных финансовых институтов, которые могли использовать эту информацию в коммерческих целях в ущерб другим участникам рынка и государственным интересам.

Правительством РФ и Банком России нарушены нормы федерального законодательства, а также требования национальной безопасности в части раскрытия конфиденциальной информации заинтересованным иностранным организациям.

Негативные последствия решений от 17 августа будут ощущаться в 1999 году. Согласно инерционным прогнозам Правительства Российской Федерации, в 1999 году ожидается  снижение объема ВВП на 10 – 11 процентов, а инвестиций – на 12 – 17 процентов по сравнению с ранее прогнозировавшимся уровнем (без учета реализации положений документа «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране»).

Сократились реальные доходы и сбережения широких слоев населения России и увеличилась численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, возросла безработица. Это произошло вследствие спровоцированного девальвацией рубля всплеска внутренних цен, вызвавшего обесценение доходов и рублевых сбережений, а также вследствие утраты сбережений в обанкротившихся банках или потери их части при переводе в Сберегательный банк Российской Федерации по схеме, предложенной согласно решению Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 1 сентября 1998 года «О мерах по защите вкладов населения в банках».

В результате решений от 17 августа 1998 реальные доходы населения уменьшились в сентябре 1998 года по сравнению с августом этого же года на 31,1 процента.

Потери сбережений населения в банковских вкладах оцениваются Международной конфедерацией обществ потребителей в несколько десятков миллиардов рублей. При этом следует отметить, что замораживание вкладов, ведущее к потерям гражданами России денежных средств, – это прямое нарушение части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, где записано: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного  и равноценного возмещения».

Кроме того, для значительной части населения, занятой в финансовом секторе и в сфере торговли, решения от 17 августа повлекли за собой сокращение рабочих мест и рост вынужденной безработицы. В сентябре 1998 года статус безработного получили 233 тыс. человек, размеры трудоустройства безработных были на 31 тыс. человек (или на 23,5 процента) меньше, чем за аналогичный период 1997 года, а общая численность безработных, определяемая по методологии МОТ, достигла 8,39 млн. человек (или 11,5 процента от экономически активного населения).

В расследовании причин финансового кризиса отмечается, что подготовке решений от 17 августа не проводилось необходимых в таких случаях экономической и юридической экспертиз, расчетов и оценок вероятных последствий  планируемых и альтернативных решений, согласований с заинтересованными ведомствами. Решения от 17 августа не обсуждались ни на заседании Правительства Российской Федерации, ни на Совете директоров Центрального банка Российской Федерации.

Оценивая причины финансового кризиса и решений от 17 августа, Временная комиссия констатирует высокую уязвимость существующей системы государственного устройства и установленных в ней процедур принятия решений для некомпетентных или преднамеренных действий руководителей Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, отсутствие системы ответственности этих должностных лиц не только за обоснованность, эффективность и целесообразность принимаемых решений, но и за их соответствие законодательству.

Это позволило ответственным руководителям Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации в течение 4 лет вести последовательную политику обеспечения сверхприбылей на финансовом рынке за счет фактически бесконтрольного наращивания государственных обязательств. Данная политика велась, несмотря на очевидные угрозы дестабилизации государственной финансовой системы и постоянную обоснованную критику специалистов, многократно предупреждавших Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации о неизбежном крахе проводимой ими практики государственных заимствований и его вероятных последствиях. Более того, опровергая эту критику, руководители Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации допускали систематическую дезинформацию Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и общественности, скрывая очевидные для специалистов угрозы проводившейся политики государственных заимствований.

Изложенные обстоятельства позволяют утверждать, что фундаментальной причиной финансового кризиса и решений от 17 августа является крайнее несовершенство правового регулирования процессов подготовки и принятия государственных решений, изначально заложенное в Конституции Российской Федерации, нормы которой в части разграничения полномочий и предметов ведения ветвей власти чрезмерно размыты.

Выходящий далеко за рамки исполнительной власти статус Президента Российской Федерации и возможность принятия им решений по любым вопросам жизнедеятельности государства без четкого описания процедур и ответственных органов государственной власти совмещены в Конституции России с длительными и неповоротливыми процедурами принятия федеральных законов и проверки президентских решений на соответствие законодательству.

Это позволяет прикрывать именем главы государства безответственные решения, влечет за собой систематические нарушения конституционного принципа верховенства федеральных законов над решениями исполнительной власти, приводит к принижению ответственности Правительства Российской Федерации за решения стратегических вопросов.

Именно эти пробелы законодательства и несовершенство системы разделения полномочий между ветвями и органами государственной власти позволили лицам, действовавшим от имени Президента Российской Федерации, практически частным порядком реализовать ряд принципиальных государственных решений от 17 августа 1998 года.

Решения от 17 августа 1998  не только не обеспечили стабилизации обменного курса рубля, но фактически спровоцировали его резкое обесценение. Проведение девальвации «в пожарном порядке» снизило ее эффективность и породило панику у держателей рублевых средств. Усилившиеся сомнения в устойчивости обменного курса рубля, недоверие к Правительству Российской Федерации привели к переводу сбережений населения в иностранную валюту, резко усилили тенденции долларизации экономики. Центральному банку Российской Федерации не удалось удержать обменный курс в пределах расширенного валютного коридора. Миллиарды долларов на поддержание валютного курса рубля были истрачены напрасно при острейшем дефиците денежных средств в отечественной экономике и социальной сфере.

Реальные последствия решений от 17 августа оказались противоположными продекларированным целям их принятия. Вопреки последним, немногие положительные достижения проводившейся политики – относительная макроэкономическая стабилизация, создание элементов рыночной инфраструктуры, развитие финансового сектора – оказались обесценены, а ее негативные последствия многократно усилились.

Кроме того, временная комиссия отмечает, что учитывая доминирующую роль Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации на рынке государственных ценных бумаг, отсутствие других надежных и ликвидных высокодоходных инструментов, ориентацию политики государственных заимствований исключительно на краткосрочные обязательства следует расценивать как стратегическую ошибку, ставшую одной из причин финансового кризиса и принятия решений от 17 августа 1998.

Практика формирования и осуществления эмиссии государственных ценных бумаг свидетельствует о профессиональной некомпетентности и безответственности должностных лиц Министерства финансов Российской Федерации (прежде всего руководителей Департамента ценных бумаг и Департамента макроэкономической политики) и других правительственных ведомств, отвечавших за политику государственных заимствований на внутреннем рынке, а также позволяет поставить вопрос о халатности министров финансов (А.Я. Лившица, А.Б. Чубайса, М.М. Задорнова), допустивших наращивание необеспеченных государственных обязательств и их обслуживание по принципу финансовой «пирамиды», не информировавших о связанных с этим угрозах Правительство Российской Федерации, что также должно расцениваться в качестве важных причин финансового кризиса и скоропалительных решений (в том числе, активное участие бывших высокопоставленных государственных чиновников – руководителей влиятельных органов государственной власти  в осуществлении операций на рынке государственных ценных бумаг (в частности, А.Б. Чубайса, С.В. Алексашенко и А.Р. Коха).

Высокая зависимость системы государственных заимствований от иностранных спекулятивных инвесторов, ориентированных на немедленное извлечение высокой прибыли и подверженных влиянию конъюнктуры международного финансового рынка, ослабила устойчивость государственной финансовой системы и стала одной из важных причин ее краха в результате массового вывода иностранных инвестиций с рынка в конце 1997 года и в 1998 году.

Учитывая, международный опыт можно было предвидеть угрозы, связанные с либерализацией доступа иностранных инвесторов на рынок государственных ценных бумаг. В 1994 году вследствие неконтролируемого выхода иностранного капитала с национального рынка государственных ценных бумаг произошло банкротство Мексики по ее долговым обязательствам. В 1997 году вследствие спекулятивных атак и вывоза иностранного капитала из ряда стран Юго-Восточной Азии разразился глубокий финансовый кризис в Малайзии, Республике Корея, Индонезии, который затем спровоцировал серьезные финансовые трудности в странах Латинской Америки и Восточной Европы.

Непосредственная обусловленность этого кризиса поведением крупных международных финансовых спекулянтов, наживающихся на дестабилизации национальных финансовых систем, была очевидна и стала предметом обсуждения на ведущих международных финансовых и экономических форумах (включая сессии Международного валютного фонда и Мирового банка, в работе которых участвовали руководители российских финансовых ведомств).

Поспешную и непродуманную либерализацию доступа иностранного капитала на внутренний рынок государственных ценных бумаг, принятие жестких односторонних обязательств России по дерегулированию движения иностранного капитала и фиксации колебаний обменного курса рубля в пределах привязанного к доллару валютного коридора в условиях углубляющегося мирового финансового кризиса и при отсутствии внутренней макроэкономической стабилизации следует отнести к числу причин наступления неплатежеспособности государства по своим обязательствам и принятия решений от 17 августа.

Эти решения свидетельствуют либо о некомпетентности руководителей Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, отвечавших за эти вопросы (А.Б. Чубайс, А.Я. Лившиц, С.К. Дубинин, С.В. Алексашенко, А.И. Потемкин), непонимании ими закономерностей функционирования мирового финансового рынка, либо об их зависимости от влияния заинтересованных зарубежных финансовых организаций, настоявших на реализованной схеме либерализации рынка государственных обязательств для нерезидентов («Причины и последствия финансового кризиса в России конца 90-х годов» по материалам Временной комиссии по расследованию причин, обстоятельств и последствий принятия решений от 17.08.1998).

Основываясь на вышеизложенном, Временная комиссия пришла к выводу, что решения Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа повлекли за собой катастрофические последствия для экономики и финансовой системы России, обесценение доходов и сбережений миллионов людей, нарушения их гражданских прав и в соответствии с обстоятельствами подготовки и принятия этих решений должны были бы рассматриваться как тягчайшие преступления против общества и государства.

Это свидетельствует о полной несостоятельности курса, при котором игнорируются роль государственного регулирования рыночных отношений, приоритетное значение реального сектора экономики, особенности национального хозяйства, роль в нем сферы естественных монополий и стратегически значимых предприятий.

На самом деле, при выработке экономической и финансовой политики Правительству Российской Федерации необходимо совместно с Советом Федерации и Государственной Думой сформировать совместную комиссию по подготовке и осуществлению необходимых мер и выработке основных направлений нового экономического курса. Одним из направлений которого может стать  выделение жизнеспособного ядра банковской системы с целью формирования инвестиционных ресурсов для обслуживания потребностей реальной экономики.