Сергей Луценко: Стратегические направления миграционной политики России

Луценко Сергей Иванович – директор Центра экономического анализа права и проблем правоприменения Института экономический стратегий РАН, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне.

Материал публикуется в авторской редакции. Автор рассматривает ключевые аспекты миграционной политики в условиях внешних угроз.

---

Адаптация миграционной политики к современным реалиям

В последние годы все отчетливее выявляются новые реалии и новые вызовы, с которыми приходится или придется сталкиваться Российской Федерации. Нарастающий процесс глобализации не ограничивается формированием новых финансовых и информационных потоков, но и активно влияет на интенсивность и структуру транснациональной миграции. На первый план выходят незаконная миграция и нелегальная трудовая иммиграция как один из основных источников распространения угрозы терроризма. Как Россия сможет, адаптироваться к новой реальности во многом зависит от ее готовности ответить на эти вызовы взвешенной миграционной политикой, увязывающей национальные интересы страны и соблюдение прав человека.

Особую обеспокоенность вызывают миграционные процессы, вызванные радикализацией гражданского конфликта на Украине в 2014 году.

Миграционные процессы влияют на состояние социокультурного баланса, когда права мигрантов могут вступать в конфликт с правами местного укоренившегося населения.

Если в 90-е годы и в начале 2000-х годов мигранты воспринимались в первую очередь, как экономические конкуренты, а в середине 2000-х годов на первый план вышла криминальная составляющая неконтролируемой миграции, и резонансные преступления, совершаемые мигрантами, вызывали к жизни многочисленные протестные акции, то в 2010-е годы в мигрантах (в первую очередь, выходцев из мусульманских стран) все чаще видят проводников этно-религиозного экстремизма.

В связи с этим представляется необходимым предпринять комплекс мер, нацеленных на недопущение формирования на территории Российской Федерации моноэтнических анклавов – мест компактного проживания большого числа мигрантов в одном небольшом населенном пункте, в одном районе крупного города. Административное регулирование определения мест проживания иммигрантов – один из редких случаев, когда такое администрирование является не только неизбежным, но и оправданным с точки зрения защиты прав и свобод в ее всеобщем измерении.

Особую остроту в последнее время приобретает вопрос превращения квартир в обычных жилых многоквартирных домах в подобие общежитий для мигрантов. В данном контексте ограничения правового режима пребывания иностранных мигрантов в России оправданы императивами национальной безопасности. В частности, запрет на использование жилого помещения в качестве гостиницы, иного средства временного размещения, а также предоставления в нем гостиничных услуг (Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 24.03.2016 «Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год» // СПС «Консультант Плюс»).

Вызывает обеспокоенность ситуация, когда большое количество людей разного возраста (с участием организаторов или учредителей, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму), исповедующих определенную религию, собираются в зданиях (молельных домах) без согласования с органами власти и помимо собраний и совместных молитв, осуществляют действия противоправного характера (Решение Московского городского суда от 11.11.2021 по делу № 3а-2397/2021 // СПС «Консультант Плюс»).

Указом Президента Российской Федерации утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 – 2025 годы [3], разработанная с учетом основополагающих документов, затрагивающих вопросы реализации миграционной политики, прежде всего Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года.

Пунктом 26 указанной Концепции предусмотрено, что основными направлениями миграционной политики в области совершенствования механизмов профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в сфере миграции, включая меры ответственности за нарушение названного законодательства и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, являются, в частности, совершенствование механизма миграционного контроля в целях решения задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, в том числе по противодействию криминальным, террористическим и экстремистским структурам.

Необходимо отметить, что отсутствие надлежащего контроля со стороны государства (осуществления учета)  за перемещением иностранного гражданина несет угрозу национальной безопасности.

Особое внимание в настоящее время уделяется гражданам, которые в связи с исходящей от вооруженных сил Украины прямой угрозой жизни и здоровью начали прибывать в экстренном массовом порядке с новых российских территорий Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области.

Миграционная стратегия в современных реалиях должна заключаться в обеспечении миграционного прироста населения для улучшения демографической ситуации в стране и обеспечения экономического роста, хозяйственного освоения и заселения территорий, имеющих для страны геополитическое значение.

В первую очередь, необходимо стимулировать приток в страну квалифицированных трудовых иммигрантов, образованных и законопослушных людей. Приезжающие в Россию должны с уважением относиться к российской культуре. Именно таких иммигрантов можно рассматривать как резерв для пополнения постоянного населения страны.

Слабоконтролируемая миграция порой становится основой для формирования социальной базы терроризма в важнейших геополитических территориях России. Необходимо учитывать данные обстоятельства и отказаться от либеральных подходов в регулировании миграции.

На сегодняшний день, важной задачей миграционной политики  является выработка основных направлений стратегии в сфере адаптации и интеграции приезжающих граждан, защиты укоренившегося населения, а также предупреждения нарушений в сфере миграции.

Стратегические направления миграционной политики

Необходимо выделить основные стратегические направления национальной миграционной политики в области совершенствования механизмов профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений в сфере миграции.

1. Расширение использования современных биометрических технологий для идентификации личности в целях повышения эффективности государственного контроля (надзора) в сфере миграции, обеспечения общественной безопасности и предоставления государственных услуг в сфере миграции.
2. Обеспечение эффективного контроля за соблюдением требований трудового законодательства и законодательства о налогах и сборах работодателями, привлекающими и использующими иностранных работников.
3. Обеспечение возможности участия институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля за исполнением миграционного законодательства.
4. Реализация мероприятий, направленных на выявление и пресечение нарушений миграционного законодательства, организации незаконной миграции, торговли людьми, использования принудительного труда, в том числе совместно с компетентными органами иностранных государств.
5. Повышение эффективности профилактической, информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями, заказчиками работ и услуг в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства.
6. Совершенствование механизма миграционного контроля в целях решения задач по обеспечению национальной безопасности, в том числе по противодействию криминальным, террористическим и экстремистским структурам.
7. Создание условий, обеспечивающих возможность участия в гражданских и иных правоотношениях на территории Российской Федерации только лиц, законно находящихся на ее территории.
8. Наконец, противодействие формированию этнических (полиэтнических) анклавов.

Целью миграционной политики является создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития области, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода.

Принципами реализации миграционной политики Российской Федерации являются: комплексность решения задач миграционной политики с учетом социально-экономического, культурного, демографического и иного развития; учет многообразия региональных и этнокультурных укладов жизни населения; координация деятельности федеральных органов государственной власти, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований в сфере миграции; участие институтов гражданского общества в реализации миграционной политики при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления; наконец, финансовая обеспеченность мер по реализации миграционной политики Российской Федерации.

Миграционная политика является вспомогательным средством для решения демографических и связанных с ними социально-экономических проблем (например, убыль населения оказывает негативное влияние на рынок труда).

Интересным представляется пример реализации миграционной политики во Владимирской области.

В регионе на постоянной основе ведется работа в сфере адаптации и интеграции иностранных граждан, предупреждения конфликтов в трудовом коллективе, в том числе и работа по вовлечению иностранных граждан в корпоративную культуру, проводятся семинары на региональном уровне с представителями профильных Министерств, Управления по вопросам миграции УМВД России по Владимирской области, представителями национальных общественных организаций и сообществ и представителями крупных работодателей, массово привлекающих иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности на территории Владимирской области.

Министерством труда и занятости населения Владимирской области была разработана памятка для всех категорий иностранных граждан, прибывших на территорию Владимирской области с целью осуществления трудовой деятельности.

По инициативе Центра социально-культурной адаптации мигрантов были разработаны и растиражированы буклеты и методические пособия на 4 языках, которые затрагивают вопросы международного, российского и регионального законодательства, правовое положение различных категорий трудовых мигрантов и членов их семей, подходы к правовой, социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан, содержат различные рекомендации, основанные на многолетнем опыте практической деятельности, примеры эффективных практик, ссылки на полезные информационные ресурсы, контакты профильных государственных и общественных организаций, данные о возможности получения бесплатной помощи, информационные материалы для иностранных граждан, для тех, кто только готовится к поездке в Россию, для специалистов государственных и негосударственных организаций, работающих в сфере миграции и межнациональных отношений (Постановление Правительства Владимирской области от 20.10.2023 № 764 «О Концепции реализации государственной миграционной политики Владимирской области на период до 2025 года» // СПС «Консультант Плюс»).

Благодаря совместной деятельности органов власти Владимирской области, местного самоуправления, правоохранительных органов миграционная обстановка в области остается стабильной и контролируемой.

Таким образом, необходимо использовать комплексный подход к формированию основных стратегических направлений миграционной политики, с участием не только федеральных органов государственной власти, но и регионов в отношении решения демографических и социально-экономических проблем, а также в обеспечении общественной безопасности.

«Стандарт доказывания» в контексте миграционной политики

Одним из важнейших стратегических направлений миграционной политики является совершенствование механизма миграционного контроля в целях решения задач по обеспечению национальной безопасности, в том числе по противодействию террористическим структурам.

В этой связи особое значение приобретает так называемый «стандарт доказывания» для лиц, прибывающих на территорию России (мигрантов). «Стандарт доказывания» был выработан Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее – УВКБ ООН) [2]. Согласно стандарту УВКБ бремя доказывания лежит на заявителе, но ввиду особых обстоятельств, должностное лицо, которое это заявление рассматривает, обязано установить и оценить все значимые факты. 

Тем самым, устанавливается правдивость утверждений и точность фактов прибывающего лица (мигранта). Ввиду особенностей положения заявителя должностное лицо, принимающее решение, тоже несет ответственность за установление и оценку всех значимых фактов. Во многом это достигается благодаря тому, что должностное лицо (уполномоченное лицо по миграционной политике), принимающее решение, хорошо знает об объективно сложившейся ситуации в стране происхождения и о соответствующих общеизвестных вещах. Это позволяет ему получить от заявителя информацию, имеющую значение для дела, и надлежащим образом установить правдивость заявленных фактов, которые можно подтвердить.

Если заявитель не сможет вспомнить или предоставить все даты и мелкие детали, а также допустит незначительные противоречия, неопределенные или ошибочные утверждения, не являющиеся существенными для дела, это можно принимать во внимание при окончательной оценке убедительности, но нельзя использовать в качестве решающего фактора.

В частности, следует признать, что заявителям нередко приходится бежать из своей страны без личных документов. Таким образом, отсутствие возможности подкрепить устные утверждения документами не должно препятствовать тому, чтобы принять заявление к рассмотрению, если эти утверждения соответствуют известным фактам и если в целом заявитель заслуживает доверия.

При определении общей убедительности аргументов заявителя должностное лицо, принимающее решение, также должно учитывать такие факторы, как обоснованность изложенных фактов, общая связность и логическая непротиворечивость версии заявителя, доказательства, представленные заявителем в подкрепление своих утверждений, их соответствие общедоступным сведениям или общеизвестным фактам, а также известная ситуация в стране происхождения. Убедительным является непротиворечивое и правдоподобное заявление, не противоречащее общеизвестным фактам, которому, взвесив все «за» и «против», можно поверить.

Миграционная служба обязана оказывать услуги и давать советы, а также проводить расследование. Она должна помогать людям, воспользоваться своими правами и давать им указания, выступая с инициативой о проведении дополнительного расследования в зависимости от обстоятельств.

Таким образом, выработанный в международной практике «стандарт доказывания» позволит оценить версию заявителя (с учетом надежных и объективных источников), прибывающего в другое государство, а также снизить риск, в отношении сомнений статуса и личности гражданина. В противном случае, заявитель будет возвращен в страну, из которой прибыл. Во многом, должностное лицо миграционной службы, принимающее решение, хорошо знает об объективно сложившейся ситуации в стране, из которой прибыл заявитель и о соответствующих общеизвестных вещах. Это позволяет ему получить от заявителя информацию, имеющую значение для дела, и надлежащим образом установить правдивость заявленных фактов, которые можно подтвердить.

Федеральный уполномоченный по делам миграции: опыт Германии

Особую роль в интеграционной политике государства играет федеральный уполномоченный по делам миграции (миграционный омбудсмен).

В частности, немецкая модель федерального миграционного омбудсмена имеет признаки «исполнительной модели» [1].

Уполномоченный по делам миграции, беженцев и интеграции обладает широким перечнем обязанностей:

1. поддержка федерального правительства в разработке и развитии интеграционной политики;
2. создание условий для гармоничного сосуществования иностранцев и немцев, противодействие ксенофобии;
3. борьба с дискриминацией в отношении лиц, имеющих иммиграционное прошлое;
4. обеспечение учета интересов иностранцев, проживающих в Германии;
5. информирование о порядке натурализации;
6. поддержка и поощрение инициатив интеграции на уровне земель и муниципалитетов, а также институтов гражданского общества и т.д.

Кроме того, миграционный омбудсмен наделен правом участия в нормотворческой деятельности путем направления инициатив по вопросам, относящимся к его компетенции, обязан представлять отчеты Бундестагу не реже одного раза в два года, а также вправе направлять запросы в уполномоченные органы в отношении исполнения органами государственной власти прав мигрантов.

На сегодняшний день, назрела потребность в создании отдельного органа исполнительного органа по делам беженцев и миграции (управляющий орган на федеральном уровне), который в числе прочего, будет заниматься выработкой миграционной политики, обобщения лучшей международной практики по данному вопросу. Кроме того, данный орган государственной власти будет участвовать в создании специальной площадки для обсуждения проблемы убежища со смежными министерствами и ведомствами, судебными органами, общественными организациями, представителями УВКБ ООН, давно и эффективно занимающимися проблемами беженцев и других групп вынужденных мигрантов.

Сноски

1. Кожевников О.А., Кузнецова С.С. Принцип федерализма в миграционной политике России и зарубежных стран: сравнительно-правовое исследование // Российский юридический журнал. 2023. № 4. С. 42 – 59.
2. Пояснительная записка о бремени и стандарте доказательства в заявлениях о предоставлении статуса беженца // URL : https://www.refworld.org/ru/policy/position/unhcr/1998/ru/23696 (дата обращения: 28.03.2024).
3. Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 – 2025 годы» // Собрание законодательства РФ. 2018 № 45.