С.И. Луценко комментирует легитимизацию действий народа Крыма по выходу из состава Украины

Ведущий эксперт Контрольного управления Президента РФ Сергей Луценко анализирует правомерность действий народа Крыма, прибегая к использованию механизма ремедиальной сецессии. Политика украинских властей, направленная на дискриминацию народа Крыма, предопределила активность его действий по выходу из состава Украины. Кроме того, действия народа Крыма (право на самоопределение) являются правомерными с точки зрения международного права.

Ученые-конституционалисты (Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополь — восстановление исторической справедливости: конституционно-правовой анализ. С. 70–71) заключают, что в Крыму украинскими властями проводилась системная политика, направленная на фактическое и формальное упразднение государственного статуса Республики Крым в составе Украины. Причем в ходе ее проведения «было нарушено два важных условия сохранения целостности [украинского] государства при столкновении этого принципа с принципом самоопределения». Во-первых, «народу Крыма не было предоставлено право на реализацию собственных интересов… в составе Украины, проводилась политика дискриминации по национальному признаку (то есть не было реализовано право на «внутреннее» самоопределение»). Во-вторых, на момент осуществления «самоопределения народов Крыма [на Украине] отсутствовало легитимное правительство, представляющее все население страны».

Ярким примером плебисцита является проведение 16 марта 2014 г. (в соответствии с одним из основных принципов Устава ООН — равноправие и самоопределение народов) голосования народа Автономной Республики Крым и города Севастополь (в основном это русские, украинцы и крымские татары) об отделении от Украины и создании самостоятельного государства — Республики Крым как субъекта международного права. В дальнейшем легитимно избранные властные структуры уже Республики Крым и города Севастополь (входящего в Республику Крым, но с особым правовым статусом) вышли с ходатайством в Федеральное собрание Российской Федерации о рассмотрении просьбы о принятии Республики Крым и города Севастополь в качестве субъектов Российской Федерации. Просьба Республики Крым и города Севастополь о рассмотрении возможности принятия их в качестве субъектов Российской Федерации была скреплена межгосударственным договором. Межгосударственный договор между Республикой Крым, городом Севастополь и Российской Федерацией о принятии их в качестве субъектов Российской Федерации был ратифицирован Федеральным собранием РФ. С 18 марта 2014 г. юридически, в соответствии с нормами международного права, Республика Крым и город Севастополь являются полноправными субъектами Российской Федерации.

А теперь проанализируем правомерность действий народа Крыма с точки зрения международного права.

В соответствии с классической формулировкой государственности Конвенции Монтевидео о правах и обязанностях государств государство «как субъект международного права должно обладать следующими признаками: постоянное население; определенная территория; правительство; способность ко вступлению в отношения с другими государствами. Данное определение государственности широко принято международными учеными (Rosenne Sh. The Perplexities of Modern International Law // Hague Recueil, vol. 291 (2001), p. 262; Trindade A.A.C. International Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium // Hague Recueil, vol. 316 (2005), p. 205), различными международными учреждениями (доклад рабочей группы о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, приложение к докладу ILC о работе на 51-й сессии, UN Doc. A/54/10 (1999), p. 157) и даже судами (Deutsche Continental Gas-Gesellschaft v. Polish State, [1929] ILR, vol. 5, p. 13). Кроме того, государства последовательно и единообразно использовали эти критерии при определении своей политики признания (см., например, SC 383rd Meetings Record, UN Doc. S/PV.383 (2 декабря 1948 г.)).

Таким образом, Республика Крым имела правительство, постоянное население и способна была вступать в отношения (заключать межгосударственный договор). Кроме того, она также контролирует территорию.

В этом отношении толкование Международным судом подхода Совета Безопасности к некоторым декларациям независимости, выраженное в консультативном заключении «О соответствии международному праву одностороннего провозглашения независимости Косово» (Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo) (консультативное заключение по Косово), имеет основное значение. В этом заключении Международный суд указал следующее.

Некоторые участники ссылались на резолюции Совета Безопасности, осуждавшие конкретные декларации независимости (см., в частности, резолюции Совета Безопасности № 216 (1965) и № 217 (1965) относительно Южной Родезии, резолюцию Совета Безопасности № 541 (1983) относительно Северного Кипра и резолюцию Совета Безопасности № 787 (1992) относительно Сербской Республики).

Последовательно Совет Безопасности воплотил «право» на применение силы в неколониальном контексте. С одной стороны, он упомянул серьезные нарушения прав человека как угрозу международному миру и безопасности начиная с основополагающей резолюции № 688 (1991) от 5 апреля 1991 г. (S/RES/688[1991]), позднее подтвержденной многими другими, такими как резолюции № 733 (1992) от 23 января 1992 г. (S/RES/733[1992]), № 794 (1992) от 3 декабря 1992 г. (S/RES/794[1992]) о ситуации в Сомали и № 1199 (1998) от 23 сентября 1998 г. (S/RES/1199[1998]) о ситуации в Косово. С другой стороны, он разрешил использование «всех средств» или принятие «всех необходимых мер», включая военные меры, для пресечения нарушений прав человека, обеспечения гуманитарной помощи и восстановления мира: например, в резолюциях № 678 (1990) от 29 ноября 1990 г. (S/RES/0678([1990]), № 770 (1992) от 13 августа 1992 г. (S/RES/770[1992]), № 794 (1992) от 3 декабря 1992 г. (S/RES/794[1992]), № 940 (1994) от 31 июля 1994 г. (S/RES/940[1994]) и № 1529 (2004) от 29 февраля 2004 г. (S/RES/1529[2004]).

Более давняя международная практика военной интервенции в пользу неколониального населения включает такие примеры, как военное вмешательство Великобритании, Франции и России для защиты греческих националистов в 1827 г., французское военное вмешательство в Сирии в пользу христиан-маронитов в 1860–1861 гг., вмешательство США на Кубе в 1989 г.

Недавняя практика включает примеры военной интервенции Вьетнама в Кампучии в 1978–1979 гг., танзанийской — в Уганде в 1979 г. или США, Соединенного Королевства, Франции и других в пользу курдского населения в Ираке в 1991 г.

Международный суд заключает, что во всех этих случаях Совет Безопасности давал определение конкретной ситуации, существовавшей во время, когда эти декларации независимости принимались. Таким образом, незаконность, приданная декларациям независимости, следовала не из одностороннего характера этих деклараций как такового, а из того факта, что они были или могли быть связаны с незаконным использованием силы или другими вопиющими нарушениями норм общего международного права, в частности, имеющих императивный характер (jus cogens). В контексте Косово Совет Безопасности не занимал подобной позиции. Исключительный характер перечисленных выше резолюций представляется подтверждающим Европейскому суду, что из практики Совета Безопасности не может быть выведен общий запрет односторонних деклараций независимости (2010 ICJ Reports 403, pp. 437–438, § 81).

Таким образом, эти резолюции Совета Безопасности, рассмотренные Международным судом, были проявлениями доктрины коллективного непризнания, то есть ситуациями, в которых Совет Безопасности призывал международное сообщество воздержаться от признания определенных новых субъектов в качестве государств с учетом нарушений фундаментальных международных обязательств в процессе их создания (см., например: Dugard J. & D. Raic, The role of recognition in the law and practice of secession // Secession: International Law Perspectives (Kohen M.G. ed., Cambridge University Press, 2006, pp. 100–101)).

Недавнее развитие права на самоопределение народов и проявление этого права, которое все чаще именуется правом на ремедиальную сецессию, имеет главное значение.

Понятие ремедиальной сецессии означает возможность выхода определенных связанных групп людей из государства в случае грубых нарушений прав человека и подавления последним или в случае невозможности реализации их права на самоопределение внутренне (см.: Tomuschat C. Secession and Self-Determination in Secession: International Law Perspectives (Kohen M.G. ed., Cambridge University Press, 2006, p. 35; Cassese A. Self-Determination of Peoples: A Legal Reappraisal (Cambridge University Press, 1995, p. 120)).

Другими словами, народ Крыма использовал механизм ремедиальной сецессии в условиях в том числе украинской политики дискриминации по национальному признаку.

Понятие основано на обратном прочтении «защитительной оговорки» Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (резолюция Генеральной Ассамблеи № 2625 (XXV) (24 октября 1970 г.)) (Декларация о принципах международного права), которая упомянута Международным судом в качестве отражающей обычное международное право (консультативное заключение по Косово).

В Декларации, в частности, отмечается следующее.

«Ничто в приведенных выше пунктах [по поводу права самоопределения народов] не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и вследствие этого имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории».

Аналогичная «защитительная оговорка» используется в Венской декларации и программе действий (adopted by the World Conference on Human Rights, UN Doc. A/CONF.157/23 (25 июня 1993 г.)). «Защитительная оговорка» предполагает, что в ситуациях, в которых государства не следуют поведению, описанному во второй части оговорки, они не заслуживают защиты их территориальной целостности (см.: Murswiek D. The Issue of a Right of Secession — Reconsidered in Modern Law of Self-Determination (Tomuschat C. ed. Martinus Nijhoff Publishers, 1993, p. 92)).

Тот же подход отражен во мнении судьи Вильдхабера, к которому присоединился судья Риссдал, в постановлении Европейского суда по правам человека от 18 декабря 1996 г. по делу «Лоизиду против Турции» и в деле «Reference Re Secession of Quebec» Верховного суда Канады, которое предполагает, что, «если народ лишен значимого осуществления права на самоопределение, он имеет в качестве последнего средства право на осуществление его путем сецессии» ([1998] 2 S.C.R. 217, 134 (Can.)).

В контексте сецессии военное вмешательство Индии в конфликте с Пакистаном является наиболее известным примером, поскольку Пакистан не только отрицал право на внутреннее самоопределение восточно-бенгальского населения, но и нарушал его права человека. Ни резолюция Совета Безопасности № 307(1971) от 21 декабря 1971 г. (S/RES/307(1971)), ни резолюция Генеральной Ассамблеи № 2793(XXVI) от 7 декабря 1971 г. (A/RES/2793(XXVI)) не рассматривали Индию как «агрессора» или «оккупанта», они также не требовали немедленного вывода войск

Подход также очевиден в международной практике государств. В частности, через два года после принятия Декларации о принципах международного права 47 государств признали государство Бангладеш в связи с насилием, направленным против местного населения, хотя Пакистан признал его только в 1976 г. (особое мнение судьи А. Гюлумян к постановлению ЕСПЧ от 16 июня 2015 г. по делу «Чирагов и другие против Армении»).

Итак, право ремедиальной сецессии ныне широко признано в международных инструментах, постановлениях и решениях международных судов и органов, практике государств и доктрине международного права.

Именно в данном контексте следует рассматривать правомерность действий народа Крыма в отношении самоопределения и вхождения в состав Российской Федерации, поскольку самоопределение народа являлось на момент выходы из состава Украины единственным средством обеспечения его защиты от этой дискриминационной политики.

Необходимо повториться, что механизм ремедиальной сецессии реализуем, если выполняются три критерия: соответствие признакам государственности, прописанным в Конвенции Монтевидео о правах и обязанностях государств (проживание на территории постоянного населения и наличие определенной территории), правительство и способность вступать в отношения с другими государствами; до процедуры сецессии населению не разрешалось справедливое участие в правительстве, которое представляло все население бывшего государства, и, наконец, население подвергалось правительством или частью населения материнского государства, чьи действия поддерживались правительством, дискриминационному обращению или отношению, не соблюдающему их права человека. Если сецессия отвечает указанным требованиям, военная акция правительства материнского государства против данного населения и вмешавшихся третьих государств не является законной. Государство теряет право защищать свою территорию, если оно систематически нарушает права человека части населения или поддерживает такие нарушения частных лиц.

В первом десятилетии XXI в. сформировалась нижеследующая норма обычного международного права.

Государства имеют правовое обязательство предупреждать и пресекать совершение, подготовку и подстрекательство к геноциду, военным преступлениям, этническим чисткам и преступлениям против человечности. Если государство совершает эти преступления, попустительствует совершению этих преступлений или явно не способно воспрепятствовать их совершению на национальной территории или на территориях под его эффективным контролем, международное сообщество имеет правовое обязательство реагировать всеми адекватными и необходимыми средствами, включая использование военных средств, чтобы защитить целевое население. Реакция должна быть своевременной, эффективной и пропорциональной (постановление ЕСПЧ от 16 июня 2015 г. по делу «Саргсян против Азербайджана»).

В контексте украинские власти в отношении населения Крыма как минимум способствовали совершению преступлений против своего народа, поэтому активность населения Крыма была оправданной в отношении собственного самоопределения (ремедиальной сецессии) и присоединения к Российской Федерации. В таких условиях не работает правовой механизм территориальной целостности Украины.