С. Луценко прокомментировал запрос на научную экспертизу законодательных инициатив

Автор рассматривает возможность внедрения института научной экспертизы законодательной инициативы со стороны Правительства РФ. Данный институт позволит оценить качество того или иного законопроекта.

По проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение в Государственную думу РФ, в том числе со стороны Правительства РФ, необходимо реализовать процедуру научной экспертизы в зависимости от регулируемых ими общественных отношений.

В частности, научная экспертиза проводится для оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности, соблюдения в проекте закрепленных Конституцией РФ прав человека и гражданина; правовых рисков нормативного правового акта.

Инициатором проведения научной экспертизы может быть Президент РФ или по его поручению руководитель администрации Президента РФ, а также иной уполномоченный орган.

Законодательные инициативы, последствия от принятия которых могут создать угрозу национальной безопасности или национальному суверенитету (в нашем случае — научно-технический суверенитет), в обязательном порядке должны подлежать обязательной научной экспертизе.

Бывают случаи, когда исполнительный орган власти может, пользуясь своими дискреционными полномочиями по внесению в Государственную думу законодательных инициатив, нанести ущерб национальному суверенитету РФ. В связи с этим существует потребность в наличии научной экспертизы в отношении качества законопроектов, вносимых не только депутатами, но и Правительством РФ. Законодательная инициатива должна быть подотчетна экспертному сообществу.

Сразу необходимо оговориться, что в условиях демократии лояльность по отношению к государству не означает лояльности к действующему правительству или определенной политической партии (постановление ЕСПЧ от 18 ноября 2008 г. по делу «Танасе и Киртоакэ против Молдавии»).

Теперь обратимся непосредственно к полномочиям Правительства РФ, в частности к законодательным инициативам и контролю за качеством и правовой определенностью таких инициатив. В качестве наглядного примера рассмотрим законопроект Федерального закона № 305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который был внесен в Государственную думу Правительством РФ (распоряжение Правительства РФ от 28 июня 2013 г. № 1093-р «О проекте Федерального закона «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» — далее проект № 305828-6). В дальнейшем он был принят парламентом и Советом Федерации и подписан Президентом РФ под № 253-ФЗ и вступил в силу 30 сентября 2013 г.

Напомним, что Правительство Российской Федерации вправе воспользоваться предусмотренным ст. 104 Конституции Российской Федерации правом законодательной инициативы и внести в Государственную думу соответствующий законопроект.

Правительство, осуществляющее и возглавляющее исполнительную власть в Российской Федерации, отвечает за разработку основных направлений социально-экономической политики государства (в том числе научно-технологического направления), его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление в рамках положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», законов и нормативных указов Президента РФ.

При этом если Правительство РФ сочтет, что измененные парламентом концепция и иные существенные признаки законопроекта значительно повлияют на поступательность и эффективность проводимых им мероприятий, то во избежание, по мнению Правительства РФ, негативных последствий для государства и гражданина оно может отозвать проект закона на любой стадии законодательного процесса. В указанном случае законопроект будет считаться непринятым.

При этом Правительство Российской Федерации не должно выходить за пределы своих полномочий, закрепленных в ст. 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и, кроме того, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, изданные по поручению законодателя в целях создания правового механизма реализации законодательных предписаний, не должны противоречить Закону и не подменять собой его нормы — законодательную функцию (Определение Конституционного суда РФ от 11 июля 2006 г. № 404-О).

Правительство РФ не обладает неограниченными полномочиями в принятии решений, в том числе и в сфере защиты конституционного строя. Оно ограничено и конституционными полномочиями (ст. 114, 115, часть 1). Конституционные нормы не содержат каких-либо иных скрытых полномочий Правительства Российской Федерации, позволяющих ему выйти за пределы, очерченные действующим законодательством, либо в опережающем порядке заполнить пробелы в правовом регулировании вопреки существующим запретам и ограничениям (постановление Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П).

Принцип разделения властей не может быть применен без привязки к фактам (постановление ЕСПЧ от 22 июня 2004 г. по делу «Пабла Кю» против Финляндии»). В особенности когда речь идет о внесении законодательных инициатив, которые могут принести ущерб не только национальному суверенитету государства, но и обществу.

Повторимся, что в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы (“Порядок оформления документов, рассматриваемых Правительством Российской Федерации для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания” одобрен Письмом Правительства РФ от 28.02.1995 N ВЧ-П41-06337). Для внесения Правительством Российской Федерации законопроекта в Государственную Думу необходимо к нему подготовить: пояснительную записку к проекту закона; проект распоряжения Правительства Российской Федерации о внесении законопроекта и назначении официального представителя Правительства Российской Федерации при рассмотрении в палатах Федерального Собрания проекта закона (в нашем случае, Распоряжение Правительства РФ от 28.06.2013 № 1093-р «О проекте Федерального закона «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»); проект письма Правительства Российской Федерации в Государственную Думу (письмо Правительства РФ N 3690п-П8).

При этом официальными представителями Правительства Российской Федерации, фактически — кураторами проекта явились заместитель Председателя Правительства Российской Федерации и министр образования и науки Российской Федерации.

Результатом недостаточной проработанности данного законопроекта стала фактически утрата научно-технологического суверенитета, повлекшая нарушение Конституции РФ (в том числе п. «д» ст. 71, подп. «г» п. 1 ст. 114) и п. 1 ст. 214 ГК РФ, поскольку были переданы не только управленческая дискреция имуществом, но и «полномочия собственника федерального имущества РАН» Правительству РФ (ФАНО).

Статус РАН должен был быть определен как уникальный с элементом научно-технологического суверенитета (конституционно-публичной функции).

Более того, РАН — это юридическое лицо публичного права. Такой институт существует в большей части государств мира. Он закреплен не только в гражданских и торговых кодексах, но и в конституциях таких стран, как Испания, Португалия, Италия, Нидерланды, ФРГ, Швейцария, Греция, Польша.

В настоящее время от данного принципа отступили. Иначе говоря, РАН не может быть (в чистом виде) федеральным бюджетным учреждением без публично-правового статуса, чем нивелируется ценность данного института.

Однако в дальнейшем, вместо выстраивания РАН как самостоятельного органа управления, который был бы подотчетен Президенту, Председателю Правительства и Парламенту в отношении своей деятельности, его имущественный и финансовый потенциал передан Федеральному агентству научных организаций (ФАНО).  Текущий правовой статус РАН не позволяет ему проводить законотворческую работу. В нашем случае, РАН не является полноценной структурой, поскольку имущественная составляющая находится в руках ФАНО.

В российских реалиях сложилась проблема наслаивания административно-правового регулирования науки на проблемы внутри самой российской науки. Отсутствуют четкие ориентиры в сфере научной деятельности, как следствие отсутствует и четкая система административно-правового регулирования данного вида деятельности. Более того, минимизация имущественной самостоятельности научных учреждений (передача управленческих и имущественных полномочий ФАНО) вряд ли является эффективным административным решением.

На макроуровне произошел переход ресурсов РАН организации ФАНО, а на микроуровне происходит переход академических изданий с добрым именем, которые создавались академическими учреждениями, под кураторство учреждений, которые не имеют отношения к структуре РАН. Последствия реформы РАН могут иметь негативные тенденции: в частности, незаконное изъятие научных изданий с добрым именем у академических учреждений.

В связи с этим необходимо обратить внимание на качество проекта № 305828-6, которое внесло Правительство РФ в законодательный орган.

Влияние на основные отрасли права, в том числе касающиеся научно-технологической политики государства, оставленное на усмотрение Правительства РФ, обладающего неограниченными полномочиями, будет противоречить закону — это один из основных принципов демократического общества. Следовательно, закон должен достаточно четко разъяснять пределы такого усмотрения, предоставленного соответствующим органам власти, и порядок их использования (постановление ЕСПЧ от 26 октября 2000 г. по делу «Хасан и Чауш против Болгарии»).

В связи с этим законодательные инициативы Правительства РФ могут быть направлены в ущерб не только органу законодательной власти, но и способствовать изоляции государства от какой-либо критики.

В ином случае надзор, осуществляемый представителем исполнительной власти (порой даже законодательной власти), не обеспечивает необходимых гарантий в отношении качества закона.

Особый риск, связанный с принятием проекта, внесенного Правительством РФ, связан с отсутствием различия между законодательной инициативой (формулировка документа может быть использована имплицитно) и пагубными последствиями в случае его принятия. Существуют области, в которых нельзя слепо доверять исполнительной власти, в том числе область научно-технологической политики, поскольку государственные интересы, требования власти, затрагиваемые интересы, лоббистское давление могут проявляться существенным образом. Исполнительная власть государства не может быть «вне подозрений», по этому поводу Джордж Вашингтон говорил: «Правительство, как огонь, является опасным слугой и страшным повелителем» (постановление ЕСПЧ от 26 августа 1997 г. по делу «Бальмер-Шафрот и другие против Швейцарии»).

Поэтому для защиты демократии (правового государства и его научно-технологического суверенитета) необходимо реализовывать контроль (мониторинг) за административными действиями (законодательными инициативами как превентивной меры), которые могут повлечь за собой злоупотребления во вред обществу.

В связи с этим возникает правовой риск, что некоторые законодательные инициативы могут служить узким политическим интересам или интересам отдельных групп, а не государству в целом и интересам защиты конституционного строя, если на данные инициативы не распространяется демократический надзор. Речь идет не только о парламентском контроле за качеством проектов, но и об экспертном контроле.

На федеральном уровне необходимо институировать процедуру научной экспертизы на законодательном уровне.

Тем более на региональном уровне уже имеется опыт внедрения научной экспертизы, то есть включения в законотворческую деятельность научного сообщества (закон Приморского края от 22 декабря 2008 г. № 373-КЗ (в ред. от 6 июня 2016 г.) «О законодательной деятельности в Приморском крае», закон Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 (в ред. от 27 февраля 2015 г.) «О нормативных правовых актах Курганской области», закон Кемеровской области от 23 июня 2003 г. № 33-ОЗ (в ред. от 10 ноября 2015 г.) «О законодательной деятельности в Кемеровской области», закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ (в ред. от 29 апреля 2016 г.) «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»).

Экспертные органы могут дополнять парламентские органы и суды. Кроме того, они обладают опытом и имеют больше времени для надзора за такими инициативами, что исключает риски, связанные с политическим разделением и позерством, к которым могут быть склонны и исполнительная, и законодательная власть. Член экспертного органа может обладать мандатом, имеющий институциональный характер (то есть создан для осуществления надзора в отношении законодательной инициативы Правительства РФ).

Научная экспертиза законопроектов должна проводиться компетентными научными организациями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от отрасли права рассматриваемого проекта. Проведение экспертизы может быть поручено одному или нескольким экспертам (экспертному органу).

Представляется важным, что объем полномочий экспертного органа должен быть тщательно прописан во избежание споров о том, попадает ли та или иная деятельность в рамки мандата экспертного органа, и во избежание пересечений с компетенциями других органов, в частности, с судебным или парламентским контролем.