С. Луценко прокомментировал реформу государственного управления

Комментарий в отношении совершенствования (реформирования) государственного управления: не допустить миопии при постановке стратегической цели.

Автор комментирует предстоящую реформу государственного управления, которая была одобрена Президентом РФ. Реализация, которой достигается, с учетом формулирования конечной цели, с учетом интересов общества. Данная реформа должна перекодировать мышление государственного служащего, вменяя в его сознание конституционность мышления. Автор приводит опыт реализации системы комплексной оценки эффективности деятельности государственных служащих на региональном уровне.

Ссылка на источник комментария: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/04/22/638724-dmitrii-medvedev-predlozhil-vladimiru-putinu-izmenitsya

Необходимо отметить, что в Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» отмечалось о необходимости создания системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использование ключевых показателей эффективности (Key Performance Indicators – KPI) и общественной оценки их деятельности (обратная связь).

Прежде, чем реализовывать реформы в сфере государственного управления, необходимо задать себе вопрос – какую мы преследуем цель и как данная реформа отразиться на ожидании общества.

Интересным на наш взгляд является правовая позиция Конституционного Суда Республики Беларусь в отношении вопроса роли государственного управления.

Эффективность применения законодательства возможна только при совершенствовании института конституционного контроля, призванного решать такие важнейшие задачи, как реализация принципа верховенства Конституции, обеспечение конституционности нормативных правовых актов в государстве, утверждение законности в нормотворчестве и правоприменении.

В свою очередь, повышение качества жизни человека заключается не только в росте благосостояния населения, но и в создании такой правовой среды, которая придает уверенности гражданам в обеспечении их прав и свобод. Государство, своими реформами, должно формировать конституционное мышление (применять в практической деятельности непосредственно нормы Конституции и исходить при принятии решений из фундаментальных конституционных принципов, которые составляют юридическую основу государства) но и государственных служащих (Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 27.03.2008 № Р-203/2008).

С целью минимизации влияния кризисных тенденций для национальной экономики (в том числе, дебюрократизация работы государственного аппарата), на одно из первых мест выходит эффективность правовой системы государства, которая призвана обеспечить своевременную подготовку, принятие и реализацию решений, затрагивающих социально-экономические преобразования. Причем, данные реформы призваны обеспечить оперативность, точность, прозрачность правовой регламентации отношений в социальной, финансовой, экономической и других сферах общественной жизни.

В современных условиях развития общества и государства, глобализации и динамичности общественных процессов основное внимание в области правового обеспечения должно быть уделено совершенствованию законодательства, приданию ему такого состояния, которое позволяло бы оперативно и точно реагировать на новые явления и тенденции, упреждать возможные негативные проявления и минимизировать их последствия (Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 04.02.2009 № Р-313/2009).

При этом, необходимо учитывать, что реформа государственного управления должна, по крайней мере, минимизировать ситуации, в которых должностные лица, часто исходя из ведомственных интересов, не желают, а иногда и не в состоянии изменить стиль своего мышления, разобраться в сложной правовой ситуации и быстро содействовать устранению конфликта, оставаясь во власти устоявшихся подходов и стереотипов. Подобного рода практика не способствует укреплению доверия граждан к государству (Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 11.01.2007 № Р-198/2007).

Общество всегда положительно воспринимает ситуацию, когда государственные институты и должностные лица придерживаются принципа равенства всех перед законом и судом. Укрепление этого конституционного принципа в сознании должностных лиц государственных органов и в практике их работы не только получает поддержку всего общества, но и самым положительным образом влияет на формирование правовой системы современного государства.

Государство создается для народа и призвано служить ему. В правовой сфере решения, направленные на дебюрократизацию управленческого аппарата (реформирование), должны быть реализованы так, чтобы каждый реально смог ощутить, что его права и свободы являются высшей ценностью и целью общества и государства (статья 2 «Конституции Российской Федерации»).

Другими словами, каждый государственный служащий должен обладать конституционным мышлением и рассматривать право, как ценность, социальное благо, обеспечивающее стабильность и прогресс общества и государства.

Идея государственного управления «по приборам» и знать, что «полет проходит нормально» полагаясь не только на свой профессиональный уровень и интуицию, но и на систему объективных, измеримых показателей, как правило, хорошо воспринимается среди государственных служащих.

При этом возникает закономерный вопрос, какая объективно система государственного управления (с системой индикаторов, отражающих качество управления) является наиболее адаптируемой к российским реалиям.

В частности, в Великобритании среди индикаторов результативности наибольшее распространение получили показатели (Клищ Н. «Показатели результативности на государственной службе» // Государственная служба. 2007. № 3):

• «output measures» – показатели, выражающие в количественных характеристиках, объем выполненной гражданским служащим работы (например, число активных проектов на текущую дату);
• «outcome measures» – показатели конечных эффектов, определяющие в качественном выражении степень достижения социально значимых целей и задач органа гражданской (например, доля инвалидов, прошедших программу социальной реабилитации);
• «input measures» – показатели входящих ресурсов, отражающие затраты на осуществление определенной деятельности и (или) набор требований к профессиональным и личным навыкам государственного служащего (например, объем финансовых средств, выделенных на реализацию программы);
• «process measures» – показатели, характеризующие сроки и нормативы выполнения гражданскими служащими должностных обязанностей и осуществления служебной деятельности (например, средняя продолжительность согласования одного проекта нормативного правового акта/документа);
• «impact measures» – показатели влияния, характеризующие эффект воздействия гражданского служащего на управляемую подсистему или определенную целевую группу (например, процент принятых поправок в законопроект).

Данные показатели результативности, должны удовлетворять определенным требованиям, а именно требованиям, соответствующим критериям «4C» (четкость, полнота, комплексность, непротиворечивость), и концепции «SMART» (конкретность, измеримость, достижимость, релевантность, соотносимость с определенным периодом времени).

В ряде российских регионов была предложена система комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использование ключевых показателей эффективности, с использованием международного опыта.

Например, в Республике Татарстан планируется к созданию Бюро анализа реализации Стратегии (БАРС) в рамках Системы стратегического управления развития региона (Закон РТ от 17.06.2015 № 40-ЗРТ «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года»). В задачи БАРС будет входить координация и мониторинг реализации Стратегии, ее обновление, формирование стратегических целей для министерств и целевых индикаторов для государственных программ Республики Татарстан, обеспечивающих реализацию Стратегии. Аналогом подобной структуры является малазийский орган стратегического управления PEMANDU, высокоэффективно реализующий стратегические планы Малайзии.

Цель реформирования управления на региональном уровне (Республика Татарстан) заявлена необходимостью решения амбициозных задач: повышения конкурентоспособности республики на российском и мировом уровнях,  потребность внедрения проактивного – «живого» управления, ориентированного на повышение эффективности действующей системы управления в республике (через достижение запланированных долгосрочных результатов на основе проектного подхода) и на формирование ее устойчивости (обеспечение гарантированно высокого качества работы системы управления за счет использования передовых методов и привлечения лучших специалистов).

Существующая система управления в республике имеет ряд недостатков: гиперцентрализация при множестве систем управления, единственный центр принятия решений – Президент Республики Татарстан; недостаток инициативы, ориентация только на исполнение; слабость муниципального уровня управления; при формально действующей системе государственных заданий на управление – слабая нацеленность на реальный (не бумажный) результат, недостаточное использование проектного управления; перегруженность органов управления текущей, малозначимой работой; изменчивость и слабая структурированность отраслевых и пространственных приоритетов; отсутствие готовности к межведомственному сотрудничеству, дублирование баз данных, их несвоевременная актуализация, затруднения в обмене данными; отсутствие единого центра координации стратегии, размытая ответственность; превалирование государства в управлении экономикой и социальной сферой, низкая заинтересованность и вовлеченность бизнеса.

БАРС является аналитическим и креативным органом, который: анализирует ход реализации Стратегии; анализирует работу министерств, формирует для них стратегические цели; формирует стратегические цели для государственных программ; сопровождает кластерную активацию; проводит поиск новых направлений и проектов для развития республики; представляет доклады для заседаний Кабинета Министров Республики Татарстан, посвященных реализации Стратегии.

Организационная структура БАРС выстраивается так: блок кластерного развития, анализирующий и координирующий процессы кластерной активации; блок территориального развития, анализирующий и координирующий пространственное развитие республики в целом и в разрезе экономических зон и агломераций; совокупность подразделений, анализирующих и координирующих институциональное, инновационное и инвестиционное развитие, а также продвижение республики и продукции ее предприятий.

Процедуры актуализации, корректировки и обновления (при необходимости) – регулярные процессы: один раз в год проводится актуализация, один раз в три года – корректировка и один раз в шесть лет – обновление набора стратегических документов. Процедуры предполагают анализ факторов, действие которых привело к расхождению с планируемыми показателями, а также согласование и утверждение скорректированных текстов и лимитов с органами исполнительной власти Республики Татарстан.

Ежегодная актуализация увязана с посланием Президента Республики Татарстан Государственному Совету Республики Татарстан. В послание будут включаться анализ выполнения Стратегии развития региона за прошедший год и приоритеты в реализации Стратегии на следующий год.

Механизм мониторинга реализации Стратегии предполагает совершенствование системы региональной статистики через создание единой информационной базы показателей социально-экономического развития. Это позволит оперативно получать достоверную информацию, характеризующую выполнение Плана мероприятий и оценивающую ее эффективность.

Основным видом оперативной отчетности по реализации отдельных мероприятий Стратегии являются отчеты отраслевых органов исполнительной власти Республики Татарстан. Руководители отраслевых органов исполнительной власти Республики Татарстан ежегодно отчитываются о результатах и основных направлениях деятельности по реализации Стратегии.

Тем самым, Республика Татарстан создает определенный Центр анализа за выполнением региональными чиновниками государственных программ, формулирует для них цели и задачи, определяет ответственность.

Еще одним примером выстраивания комплексной системы оценки эффективности региональных чиновников представлена в Омской области.

В частности, в рамках управления стратегическими проектами (Указ Губернатора Омской области от 24.06.2013 № 93 «О Стратегии социально-экономического развития Омской области до 2025 года») предусмотрено создание проектного офиса по реализации Стратегии региона, проектных офисов в органах исполнительной власти Омской области.

Проектный офис по реализации Стратегии представляет собой центр управления реализацией Стратегии на всей территории Омской области, который разрабатывает и утверждает стандарты планирования и проектной деятельности, обеспечивает внедрение проектных информационных систем, проводит обучение, сертификацию, повышение квалификации государственных гражданских служащих Омской области, осуществляет контроль исполнения методологии, анализ имеющихся ресурсов и определяет приоритетность отдельных проектов, мониторинг выполнения проектов, а также формирование оперативной отчетности о ходе реализации Стратегии. Проектный офис по реализации Стратегии координирует работу проектных офисов в органах исполнительной власти Омской области.

Проектные офисы в отдельных органах исполнительной власти Омской области обеспечивают реализацию приоритетных мероприятий и инициатив Стратегии по отдельным направлениям, осуществляют регулярный мониторинг и сбор информации по приоритетным мероприятиям и инициативам Стратегии, а также своевременно передают в проектный офис по реализации Стратегии информацию об угрозах и рисках невыполнения мероприятий и инициатив Стратегии.

Причем, для достижения эффективности реализации Стратегии региона необходимо создание инструмента стимулов и ответственности за результат. Эффективные контракты будут устанавливать уровень оплаты в зависимости от достижения ключевых показателей эффективности. Эффективные контракты предназначены, прежде всего, для руководителей органов исполнительной власти Омской области и их заместителей, а в перспективе – для руководителей департаментов и управлений органов исполнительной власти Омской области. Целесообразно также привязать карьерный рост сотрудников к достижению определенных показателей, на которые они в состоянии влиять, что приведет к росту эффективности оказания государственных услуг Омской области в целом.

Хотелось бы обратить внимание на важное обстоятельство.

При реализации реформы государственного управления необходимо создать транспарентную систему мотивации государственных служащих.

Автору представляется интересным механизм оценки специалистов по системе KPI и мотивации на примере, ПАО «Сбербанк», элементы, которой могут быть использованы при реформировании системы государственного управления (Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 22.10.2014 по делу № 33-6244/2014, Определение Санкт-Петербургского городского суда от 17.07.2014 № 33-10350/2014).

Личная эффективность руководителя (в нашем случае, может быть руководитель Правительства РФ, министерства, ведомства и т.д.) оценивается по следующим пяти критериям: «Личная результативность» – оценивает производительность труда своих подчиненных, качество и полноту выполнения поставленных перед работником задач, умение работать самостоятельно, соблюдение трудовой дисциплины, готовность брать на себя дополнительную нагрузку; «Совершенствование профессиональных знаний» – оценивает профессиональное развитие работника, навыки освоения новых методов работы; «Инновация/оптимизация рабочего процесса» – оценивает инициативность работника в оптимизации рабочего процесса; «Работа в команде» – оценивает навыки сотрудничества с коллегами, умение учитывать командные интересы в работе, готовность «подстраховать» коллег в период пиковой нагрузки; «Умение взаимодействия с обществом» (примечание Автора применительно к государственным услугам), умение понимать чаяния граждан, умение самостоятельно разрешать конфликтные ситуации.

Критерии оцениваются по пятибалльной буквенной шкале: «A» – значительно превосходит ожидания, «B» – превосходит ожидания, «C» – соответствует ожиданиям, «D» – требует улучшения, «E» неудовлетворительно.

Федеральный или региональный руководитель в начале каждого оценочного периода доводит до своих подчиненных основные требования по уровню результативности, текущие задачи и критерии оценки, которые являются ключевыми в данном оценочном периоде. В течение оценочного периода рекомендуется документировать события и факты, существенные для последующей оценки личной эффективности подчиненных. По окончании периода, работники осуществляют самооценку и направляют ее непосредственному руководителю в электронном виде.

После получения самооценки работников, данных о выполнении KPI руководитель выставляет оценки по пяти критериям и определяет итоговые оценки в форме оценки своих подчиненных.

В дальнейшем руководитель в обязательном порядке встречается с подчиненными, получившими оценки «A», «D», «E», и подчиненными, чья самооценка отличается от оценки их личной эффективности, для предоставления обратной связи по результатам оценки. Если подчиненному и его непосредственному руководителю не удалось согласовать оценку личной эффективности в ходе обратной связи, подчиненный вправе обжаловать ее в установленном порядке.

Автор надеется, что предложенный механизм при реформировании государственного управления будет полезен. Поскольку, формулирование и создание действенной системы государственного управления, с учетом внедрения конституционного мышления в сознание должностных лиц, отвечающей законным ожиданиям граждан, позволит упредить негативные проявления общества и минимизировать их последствия.